Статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации

Относительно статуса  главы муниципального образования  сложно согласиться с мнением  авторитетного российского специалиста  в области муниципального права  А.А. Сергеева, который считает, что  глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера¹⁰. Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования  вне зависимости от того, с какой  иной должностью в муниципальном  образовании совмещается должность  главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К  ним относятся: 1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных  образований, органами государственной  власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени  муниципального образования; 2) подписание и обнародование нормативных  правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; 3) издание правовых актов в пределах своих полномочий; 4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную  администрацию, можно считать право  отлагательного вето в отношении  нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

Временное исполнение полномочий главы муниципального образования. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ¹¹ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы¹².

Возглавляя администрацию, глава муниципального образования  обычно организует формирование и исполнение городского бюджета; распоряжается  финансовыми ресурсами муниципального образования; руководит непосредственно  и через подчиненные органы предприятиями  и учреждениями муниципальной собственности; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; заключает договоры, соглашения; применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.

Глава муниципального образования  подконтролен и подотчетен населению  и представительному органу муниципального образования. Глава местной администрации  не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной  и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной  администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в  случае¹³: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) расторжения контракта; 4) отрешения от должности; 5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; 11) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования; 12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; 13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Несмотря на принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления¹⁴.

Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения  должности главы местной администрации  в муниципальном районе (городском  округе) одна треть ее членов назначается  законодательным (представительным) органом  государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ условия контракта для главы  местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов  РФ.

Если лицо назначается  на должность главы местной администрации  муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом  субъекта РФ могут быть установлены  дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).

Органы государственной  власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов  местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации  может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке  на основании заявления высшего  должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий  контракта в части, касающейся осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).

Однако такой  порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов России, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти.

По своей сути переход  к назначению глав муниципальных  образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации  представительными органами муниципальных  образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как  основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление - непосредственно  и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком  или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института  местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности  местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное  определение структуры органов  местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной  с определением баланса между  существующими процессами централизации  и децентрализации в сфере  функционирования местного самоуправления.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной  администрации перед государством предусмотрена ст. 74 федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

2. АДМИНИСТРАЦИЯ  ГОРОДА КОСТРОМЫ

2.1 Деятельность Администрации города Костромы в 2010 году

В 2010 году работа администрации  города Костромы нацелена на выполнение Послания Президента РФ, сокращение неэффективных  расходов, совершенствование бюджетного процесса, развитие муниципальных образований  и политической системы. Среди основных задач 2010 года - создание в регионе  благоприятного инвестиционного климата. Необходимо вкладывать средства в экономику, социальную сферу, малый и средний  бизнес.

Постановлением Администрации  города Костромы от 8 февраля 2010 года №227, а также поручениями губернатора  Костромской области, его заместителей и исполнительных органов государственной  власти Костромской области утвержден  план, в соответствии с которым  в 2010 году осуществлялась работа по мобилизации  доходов в бюджетную систему  Российской Федерации.

В Администрации города Костромы работали пять отраслевых комиссий по мобилизации доходов в бюджетную  систему РФ, выездные рабочие группы, созданные в составе отраслевых комиссий, межведомственная комиссия по вопросам сокращения уровня просроченных обязательных платежей в бюджет города Костромы, внебюджетные фонды обеспечения  своевременной и легальной выплаты  заработной платы.

За 2010 год состоялось 403 заседания  отраслевых комиссий, в том числе 174 выездных заседаний рабочих групп, из них 26 в торговых центрах и  рынках города и 50 заседаний межведомственной комиссии, на которых было рассмотрено 2967 хозяйствующих субъектов. В результате работы вышеуказанных комиссий 545 хозяйствующих  субъектов погасили задолженность  по платежам в бюджеты, 42 хозяйствующих  субъекта повысили заработную плату, 22 субъекта улучшили показатели финансово-хозяйственной  деятельности.

Бюджетный эффект от работы комиссий составил 68,8  млн. рублей, что  на 20,1 млн. рублей или на 41,2 % больше чем за 2009 год¹⁵.

В рамках мероприятий по легализации «теневой» заработной платы в Администрации была организована работа «телефона доверия» по приему от граждан информации о предприятиях, выплачивающих «теневую» заработную плату, проводились «горячие линии» по вопросам задержки заработной платы  и выплаты «теневой» заработной платы. По результатам мероприятий  из 30 организаций, указанных в обращениях граждан, 15 организаций, задерживающих  выплату заработной платы, были рассмотрены  на заседаниях межведомственной комиссии, на 3-х предприятиях проведены выездные заседания комиссии, 12 предприятий  самостоятельно погасили задолженность  по заработной плате.

В сфере трудовых отношений  в 2010 году Администрацией города была проделана следующая работа¹⁶:

1) Совместно с Фондом социального страхования проведено информационно-организационное совещание по вопросу финансового обеспечения в 2010 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и опасными производственными факторами;

2) В соответствии с  полномочиями, представитель Администрации  города принял участие в работе 11 комиссий по расследованию групповых,  тяжелых несчастных случаев на  производстве;  

3) По вопросам трудовых  отношений к специалистам по  труду в Администрацию города  Костромы обратилось 28 сотрудников  и представителей работодателей;

В рамках реализации социального  проекта «Народный контроль»  на территории муниципального образования  город Кострома:

1) Организована работа  по приему обращений граждан,  по вопросам восстановления нарушенных  прав;

2) На постоянной основе  организована работа «телефонов  доверия»;

3) В течении года осуществлялся  мониторинг задолженности по  выплате заработной платы в  организациях, расположенных на  территории города Костромы.