Статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации

В современной муниципальной  практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются:

- глава администрации;

- его заместители по  сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один  или два первых заместителя;

- структурные подразделения  различных типов, которые могут  находиться в подчинении главы  администрации, одного из его  заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации,  экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

1.2 Организационная структура  местной администрации

Организационная структура - важнейший  фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой  реализуется процесс муниципального управления⁵.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных  организационных единиц (отдельных  должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами  и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций  управления.

Звено управления представляет собой  обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев  управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальное управление существенно  различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает  объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации  и служат основой для выделения  в ее структуре самостоятельных  подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных  конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственных комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников⁶.

Принципы построения организационной  структуры администрации⁷. 
Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения.  
1.  Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования. 
3. Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности: 
- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения); 
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

- принятие управленческого решения  (выбор технологии и алгоритма  решения задачи, определение конечного  и промежуточных результатов); 
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управления); 
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует  при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той  или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать  несколько структурных подразделений  администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или  иного структурного подразделения, носили максимально завершенный  характер, что особенно важно для  отраслевых структурных подразделений. 
5. Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования. 
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются: 
-глава администрации;

- его заместители по сферам  муниципальной деятельности, среди  которых могут быть один или  два первых заместителя;

- структурные подразделения различных  типов, которые могут находиться  в подчинении главы администрации,  одного из его заместителей  или в соподчинении (например, отдел  в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации,  экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

В условиях проведения экономической  и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно  усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут  дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются  для решения конкретных целевых  задач и могут быть постоянными  либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные  структуры муниципального управления. 
          При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются  в виде комиссий, штабов, рабочих  групп и т.п. Перечень таких подразделений  периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами. Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и  носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для  организационного проектирования структуры  администрации, выработки новых  технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать  карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой  структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности  нескольких органов за разные аспекты  одного результата, роль коллегиальных  и консультативных органов в  процессе принятия решений⁸.

Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в структуре  администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление  проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач  и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения.

Основные задачи стратегического  блока заключаются в следующем. 
1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению  кризисных ситуаций, а также проектов  по реорганизации и изменению  ситуации в различных сферах  жизни, обеспечивающих доведение  ее основных параметров до  уровня, соответствующего объективным  представлениям о поселении. Это  включает разработку технических  заданий на программы и проекты,  их аналитическое и правовое  обеспечение, экспертизу стратегических  решений, представляемых на утверждение  главе администрации, разработку  планов-графиков выполнения подпрограмм  и проектов, их бюджетирование, разработку  бизнес-планов и т.п., а также  внутренний управленческий аудит. 

1.3 Глава местной  администрации

Глава муниципального образования  является высшим должностным лицом  муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования  собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. При  этом в соответствии с федеральным  законом № 131-ФЗ глава муниципального образования занимает одновременно либо должность главы представительного  органа муниципального образования, либо должность главы местной администрации.

В случае если лицо назначается  на должность главы местной администрации  по контракту, уставом поселения, а  в отношении должности главы  местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом  муниципального района (городского округа) и региональным законом могут  быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы  местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы  местной администрации устанавливается  представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование  условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем  за 20 дней до дня проведения конкурса. Контракт с главой местной администрации  заключается главой муниципального образования⁹.