Стадии законодательного процесса в российской парламенте

     Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них  через закрепление в юридической  форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

• качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
• привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп;
• эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.

      2. Стадии законодательного  процесса в российской  парламенте 

     Существуют  различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон.

     Некоторые исследователи различают три  стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

     Как правило, в работах концептуального  характера, посвященных данному  вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

• внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
• рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
• принятие закона;
• опубликование закона.

           Итак, рассмотрим стадии законодательного процесса в Российской Федерации.

     Первая  стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

     Согласно  ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

     Статья 104 Конституции устанавливает, что  законопроекты вносятся в Государственную  Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

     Законопроекты, исходящие из государственных органов, общественных объединений, от граждан, не обладающих правом законодательной  инициативы, могут быть внесены в  Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

     Согласно  Регламенту Государственной Думы, право  законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную  Думу проектов законов о поправках  к Конституции РФ, федеральных  конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам⁴.

     При внесении законопроекта в Государственную  Думу субъектом права законодательной  инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

     Законопроекты, внесенные в Государственную  Думу без заключения Правительства, внесение которых в соответствии со ст. 104 Конституции РФ требует обязательного заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

     Вторая  стадия законодательного процесса - предварительное рассмотрение законопроектов.

     Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной  Думой, направляется ее Советом в  соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным  по законопроекту.

     Одновременно  законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

     При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

     Законопроекты по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, установленным  ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (ст. 109 Регламента Государственной Думы)⁵.

     Третья  стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

     Это рассмотрение может осуществляться в трех чтениях, если Государственной  Думой применительно к конкретному  законопроекту не будет принято  другое решение в соответствии с  действующим законодательством и Регламентом Государственной Думы.

     Законопроект, подготовленный к рассмотрению в  первом чтении, и соответствующие  материалы к нему по представлению  ответственного комитета Государственной  Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

     При рассмотрении Государственной Думой  законопроекта в первом чтении обсуждается  его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта  Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

     Обсуждение  начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При  рассмотрении законопроекта заслушиваются  предложения и замечания фракций  и депутатских групп, депутатов  Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

     По  результатам обсуждения законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных  предложений и замечаний; отклонить  законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

     В случае принятия законопроекта в  первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его  на второе чтение.

     Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

     Законопроект, принятый Государственной Думой  в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права  законодательной инициативы, а в  случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

     Решение по законопроекту, рассмотренному в  первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

     Государственная Дума устанавливает срок представления  поправок к законопроекту, принятому  в первом чтении. Этот срок не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

     Ответственный комитет Государственной Думы изучает  и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

     Законопроект  вместе с материалами к нему, включающими  проект постановления Государственной  Думы по законопроекту; таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом  к принятию, а также таблица  поправок, рекомендуемых к отклонению; таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект рассылаются Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

     Совет Государственной Думы принимает  решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении (например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О календаре рассмотрения вопросов Государственной Думой с 7 по 22 февраля 2001 года».)⁶ и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

     В начале второго чтения законопроекта  в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.