Стадии правотворчества в российском государстве

    Основные  требования, предъявляемые к форме  готовящихся проектов нормативных  правовых актов, следующие:

    1) логическая последовательность  изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

    2) отсутствие противоречий внутри  нормативного правового акта, а  также во всей системе законодательства  в целом;

    3) максимальная краткость и компактность  изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;

    4) ясность, простота и доступность  языка нормативных правовых актов;

    5) точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;

    6) сокращение до минимума количества  актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;

    7) четкое разграничение между нормативными  и ненормативными предписаниями,  постоянными и временными нормами⁹.

    Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества является выявление и тщательное изучение всего предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в общую систему права и оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному регулируют тот же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

    Нормативные правовые акты снабжаются официальными реквизитами, такими, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного правового акта, его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов - и порядкового номера издания. Без таких реквизитов не может быть нормативного правового акта как официального документа.

    Крупные законодательные акты делятся на абзацы, пункты, статьи, главы и разделы. Некоторые из них снабжаются, приложениями, переходными положениями, определениями  употребляемых в них терминов.

     2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

     В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

    Российское  законодательство страдает проблемами, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях  и в разных формах. Основные причины  такого положения заключаются в  непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивности законодательства, бессистемности законотворческих работ.

    С качеством законотворчества, подготовкой  нормативных актов связан принцип  профессионализма правотворчества. К  такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими  правовыми знаниями и опытом в  моделировании законопроектов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроля правотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, а также становится причиной принятия законов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза, указание размеров и источников финансирования разработки законопроекта, сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществлении правотворческой деятельности¹⁰.

    Независимо  от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные  ошибки не через продолжительное  время после издания акта, а  еще во время правотворческого процесса. При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

     Определенные  противоречия, и даже нарушения можно увидеть, к примеру, в следующей ситуации. Как известно нотариальная деятельность осуществляется на платной основе. Нотариусам оплачивается совершение нотариальных действий. В соответствии с Налоговым кодексом РФ существует целый перечень лиц, которые от уплаты пошлины за совершение некоторых нотариальных действий освобождаются полностью или частично (например, органы государственной власти, органы местного самоуправления, обращающиеся за совершением нотариальных действий в случаях, предусмотренных законом; инвалиды I и II группы - на 50 процентов по всем видам нотариальных действий; общественные организации инвалидов - по всем видам нотариальных действий, и др.)¹¹   Многие нотариусы с такой постановкой вопроса не согласны, ведь в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право за вознаграждение за труд, и поэтому требуют оплаты от лиц, которые от этой оплаты освобождены Налоговым кодексом РФ¹²

       Возникает правовая дилема: либо нарушаются права нотариусов, либо права лиц к ним обратившихся.

    При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует  проводить различие между индивидуально  технологическим, социально-психологическим и государственно-организационным факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона.

    Есть  еще одна совершенно нерешенная проблема. Она заключается в том, что  во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной  структуры к другой и фактическая  компетенция органов редко согласуется  с той, которая определена в ходе правотворчества.

    Встречаются в практике и социально недейственные  законы, не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания  достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

    Существуют  еще и компромиссные законы, они  возникают в зависимости от обстоятельств  как результат незавершенной  борьбы политических сил. Сторонникам  закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

    Не  исключено, что зачастую правотворческий орган мало заботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя от политического бремени¹³. Грубо говоря нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет «спихнуть» его, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным.

    Что касается участия субъекта Федерации  в федеральном законодательном  процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею.

    Однако  если посмотреть, сколько законопроектов направляется в Госдуму из субъектов Федерации, картина окажется довольно мрачной. С места прибывает ничтожная часть законодательных предложений. Причем, не смотря на рост их количества. Если в 2007 году было подано 386 законопроектов, то в прошлом - уже 562. Сколько из проектов дошло до законов, видно из вышеприведенных цифр. В целом за последние 12 лет реализовано только 4,5 процента предложений, поступивших из региональных парламентов. Одной из причин того, что к жизни пробивается так мало законодательных инициатив, и едва ли не главной, называется неэффективное финансирование законотворческого процесса. В доказательство тому проводится параллель: чем беспечней законодательный орган, тем заметнее отдача. Например, лидерами по числу законодательных инициатив, внесенных в Госдуму нынешнего созыва, являются Московская областная Дума, Московская городская Дума и Законодательное Собрание Краснодарского края. В их активе по пять законов¹⁴.

    К сожалению, в настоящее время  субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в конституции РФ ни в регламентах Палат Федерального собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

    В связи с вопросами эффективности  правовых норм актуальны проблемы качества законов и корректировки нормативных  актов. Если проанализировать работу Федерального собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходит в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждении, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы.

    Основные  качества законодательства находятся  в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан законной правотворческой властью¹⁵.

    Требование  пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто не задумываясь принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

    В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным новшеством, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и её конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства.

    Всякая  деятельность бессмысленна, если она  не приносит желаемого эффекта. Поэтому  всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью правотворческой деятельности¹⁶.

    Каковы  же перспективы развития правотворчества?

    Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового  характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития.

    Проводимое  сегодня всесторонне обновление законодательства - своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Углубление специализации социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают её содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.

    Интенсификация  законодательства как одна из характерных  черт его современного развития способствует тому, что юридически правильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется и за счет издания новых нормативных актов, и путем повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обоснованности. Процесс интенсификации направлен на максимальное использование внутренних «ресурсов» имеющегося законодательного массива.