Стадии правотворчества в российском государстве

2.  Стадии правотворческого процесса

    Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому  он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии. В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:

    1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

    2. Обсуждение проекта - осуществляется  самим правотворческим органом,  а иногда выносится за его  пределы (вынесение проекта на  всенародное обсуждение, заключение  специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

    3. Принятие и утверждение проекта  нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

    4. Обнародование правотворческого  решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов⁴.

    Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов. Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии.

    Весь  процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.

    I этап. Предварительное формирование  государственной воли (подготовка проекта).

    1) Принятие решения о подготовке проекта. Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти). 
2) Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. 
Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положение в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт. 
Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.

3) Подготовка первоначального текста проекта. Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект. 
4)  Предварительное обсуждение проекта. Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д. Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д. 
5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется. Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.

      II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). 
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

    1) Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции. 
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.

    2) Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.

    3) Обсуждение проекта.

    4) Официальное принятие проекта.  Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2х или 3х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его. 
В результате второго чтения законодательный орган -либо принимает закон -либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. 
В РФ действует практика принятия законов в 3х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом -либо по частям. 
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке. 
5) Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы)⁵.

    Согласно  части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.  
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования - это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства⁶. 
 

3.  Принципы правотворчества

    Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой. Итак попробуем выяснить что же это за принципы и на сколько им соответствует сегодняшняя действительность.

    1. Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности её осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.

    2. Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий делетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю. Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям.

    3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию правовых актов. Кроме того содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалом правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.

    4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановке, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования.

    Помимо  приведенных принципов выделяются следующие принципы⁷:

    5. Принцип системности, предполагающий строгий учет системных характеристик права.

    6. Принцип исполнимости - утверждает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать широкий спектр факторов (финансовых, кадровых, организационных, юридических и других.

    7. Принцип эффективности правового акта, что предполагает максимальный учет факторов эффективности правоприменительного процесса.

    9. Гуманизм правотворчества. Цель правотворчества - права и свободы человека и гражданина. Право должно быть направлено на защиту интересов личности и всего общества в целом.

    8. Принцип гласности.

    Существенное  влияние на научный характер правотворчества  оказывает планирование законодательных  работ.

    Вместе  с тем без связи с правоприменителем  законодательный орган не будет  знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности. 
 
 

4.  Юридическая  техника

Юридическая техника - это совокупность правил и приемов, относящихся к подготовке, формулированию и опубликованию правовых актов.  
В целом правила юридической техники относятся ко всем видам правовых актов, т.е. к нормативно-правовым актам, актам толкования права (интерпретационным) и актам применения права. Однако чаще всего под юридической техникой понимают только юридическую технику правотворчества. Последняя является важнейшим видом юридической техники. Все правила и технико-юридические приемы разрабатываются применительно к правотворческому процессу. Требований, предъявляемых к техническому совершенству нормативных актов, гораздо больше, чем правил, относящихся к иным видам правовых актов. Тем не менее, все правила, касающиеся терминологии и оформления нормативно-правовых актов, в полной мере относятся и к другим группам правовых актов. Далее мы рассмотрим юридические приемы и правила, относящиеся к процессу подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативно-правовых актов. Только умение пользоваться этими правилами и приемами позволяет создать качественный акт. Эта совокупность приемов должна обеспечить максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов⁸.