Разграничение полномочий: Федерация- субьекты федерации

Другой проблемой, неизбежно возникающей при разграничении  компетенции в сфере экономики, являются межбюджетные отношения. Неопределенность с решением ключевых вопросов реформирования бюджетного федерализма становится преградой к совершенствованию  механизмов взаимодействия различных  уровней публичной власти. Реалии межбюджетных отношений справедливо  рассматривается многими специалистами  в качестве одного из основных препятствий  на пути действительной федерализации  Российского государства.                                           На федеральном уровне уже проделана огромная работа по приведению межбюджетных отношений в нормальное юридическое русло. Принята “Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года”18, обозначившая приоритеты в данной сфере общественных отношений, хотя нельзя не отметить декларативности многих ее положений. В качестве первоочередных задач нормативного правового регулирования провозглашаются:

усиление стимулирующей  функции межбюджетных отношений,

устранение нефинансируемого федерального мандата,

минимизация встречных  потоков бюджетных средств,

ликвидация феномена искусственной дотационности регионов,

сбалансированность  бюджетов всех уровней и их равнодефицитность,

справедливое  и оптимальное распределение  налогов, включая поэтапный переход  к системе “один налог - один бюджет”.

Практика бюджетного федерализма в России выходит  сегодня на новый, более высокий  уровень развития и сталкивается с проблемами, давно уже ставшими предметом озабоченности в наиболее развитых федеративных государствах. Большинство из этих проблем лежит  в сфере финансового обеспечения  осуществления полномочий, оказывая, таким образом, значительное влияние  на весь процесс взаимодействия разных уровней публичной власти.

Выводы

Принятие обновленной  редакции Закона № 184-ФЗ можно рассматривать  в качестве элемента крупномасштабной правовой реформы, затрагивающей значительный массив федерального и регионального  законодательства. По сути своей, это  квазиконституционная реформа без вторжения в текст Конституции. Тем более досадным выглядит тот факт, что указанный Закон содержит значительное количество противоречивых и спорных моментов. Из регионов уже поступают сигналы, свидетельствующие о значительных сложностях, возникающих при претворении в жизнь норм Закона.

Нужно отдавать себе отчет в том, что модернизация федеративных отношений является насущной общегосударственной задачей. Более  углубленное изучение проблем федерализма  наводит на мысль о возможности  их преодоления исключительно путем  комплексного, системного подхода, подразумевающего в том числе и конституционную реформу, браться за которую федеральная власть, по ее собственным заверениям, в ближайшее время не намерена, предпочитая концентрировать свои усилия на реформе федерального законодательства.

Признавая актуальность намеченных законодательных преобразований, необходимо все же отметить, даже их осуществление не сможет заменить собой  полноценной конституционной реформы. Основной вопрос состоит не в том, нужны ли конституционные преобразования вообще, а в том, какие преобразования нужны.

На основании  изложенного можно констатировать наличие следующих основных направлений  модернизации существующей в Российской Федерации модели разграничения  предметов ведения и полномочий:

1) создание системы  норм, обеспечивающих чёткое и  сбалансированное разграничение  предметов ведения и полномочий  между Российской Федерацией  и ее субъектами, для чего потребуется  внесение изменений в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, направленных на:

однозначное определение  места договоров в системе  взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов;

закрепление за федеральными законами функции разграничения  компетенции между органами государственной  власти Российской Федерации и субъектов  Федерации;

исключение из Конституции РФ ссылки на Федеративный договор;

2) конституционное  закрепление оптимальной модели  разграничения компетенции между  уровнями власти (ст. 71-73), исходя  из недопустимости как избыточной децентрализации, так и неоправданной концентрации полномочий на федеральном уровне, путем:

усложнения конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, распространения ее на вертикальные и горизонтальные властеотношения;

признания в  качестве критерия оптимума централизации властных полномочий способности власти удовлетворять потребности населения;

закрепления за федеральным Центром лишь тех  полномочий, которые относится к  функционированию Федерации в целом;                                   справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов Российской Федерации;

необходимости ликвидации практики нефинансируемых мандатов;

целесообразности  разграничения компетенции в  финансовой сфере, а также закрепления  гарантий против его игнорирования;

3) законодательное  закрепление принципа субсидиарности, согласно которому полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это дает наибольший эффект, и где возможен реальный общественный контроль над действиями наиболее близкого к населению уровня публичной власти;

4) совершенствование  института совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов, сохранение которого оправдано лишь в случае, если его конституционные основы будут доработаны с учетом необходимости:

 обеспечения  параллельного функционирования  рамочного федерального и детализирующего  регионального законодательства;

 реального  софинансирования из федерального и региональных бюджетов соответствующих расходных обязательств (а не просто передачи трансфертных финансовых ресурсов под федеральные мандаты);

 взаимодействия  федеральных и региональных органов  исполнительной власти в практическом  осуществлении полномочий как  реальных управленческих функций  (во всех остальных случаях  совместное ведение не требуется,  т.к. объем и разнообразие конституционно  обозначенных предметов совместного  ведения не позволяет предложить  эффективные механизмы их реализации);

5) совершенствование  правового регулирования недропользования посредством:

изъятия недр из имеющегося в Гражданском кодексе  перечня объектов имущественных  отношений (недвижимого имущества);

законодательного  закрепления принципа, согласно которому любые имущественные отношения  в сфере недропользования возникают только с момента извлечения продукта;

конституционного  закрепления за недрами статуса  единого и неделимого богатства (достояния) общегосударственного значения;

разграничения управленческих полномочий на основе выделения участков недр федерального, регионального и местного значения, по отношению к которым могут быть определены процедуры лицензирования недропользования, контроля над выполнением обязательств недропользователей, финансирования поисковых, геологоразведочных, природоохранных и природовосстановительных работ;

упразднения института  единой государственной собственности  на недра с его пообъектным разделом при соблюдении преимущественной роли федеральной государственной собственности.

Литература  и комментарии закона

1.Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1./ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 18 (211)

2. Некоторые из разработчиков Конституции РФ впоследствии заявляли, что действовали по принципу “мусорной корзины”, “сваливая” в статью 72 все, что не могли на тот момент урегулировать должным образом. В результате сфера совместного ведения стала едва ли не главным “подводным камнем” всей структуры федеративных отношений.

3. См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37. Аналогичный тезис был озвучен Президентом при оглашении его Послания к Федеральному Собранию 16 мая с.г.

4. Комиссия образована Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741. Председатель Комиссии – Д.Н. Козак.

5. См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. В пакете с данным законопроектом был внесен и другой – “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, также принятый к настоящему моменту. Кроме того, Государственной Думой рассматривается пакет поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы в русле проводимой реформы.

6. Перечень содержит полномочия субъектов Федерации в количестве 43 позиций. Наряду с этим, самой Комиссией было выявлено около 700 полномочий Федерации по предметам совместного ведения, которые, ввиду их многочисленности и разнообразия, невозможно прописать в законе. Получается парадокс: согласно классическим взглядам на менеджмент, при разграничении и делегировании полномочий объем последних должен сокращаться на верхних этажах и увеличиваться на нижних этажах административного аппарата. В России, по обыкновению, наблюдается обратный процесс. См.: Райс-Джонстон У. Тактический менеджмент: методы управления в меняющемся мире. – СПб., Питер, 2001. С. 297.

7. Следует иметь в виду, что нормы подпункта “б” пункта 1, а также пункта 3 ст. 26-9 Закона вступают в силу с 1 января 2007 года (ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).

8. См.: п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г № 12-П.

9. Подход разработчиков Закона к проблеме сложносоставных субъектов РФ выглядит несколько странным исходя из декларируемых целей реформы. С одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, наделяется значительное количество субъектов РФ, которые, как уже сегодня очевидно, будут не в состоянии реализовать их должным образом. С другой стороны, происходит лишение ряда субъектов РФ (автономных округов), способных на самостоятельное и ответственное выстраивание отношений и с Федерацией, и с собственным населением, принадлежащих им полномочий.