Разграничение полномочий: Федерация- субьекты федерации

Общие подходы  к проблеме разграничения компетенции

Грамотное разграничение  предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной  власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура  которой в силу целого ряда объективных  факторов всегда характеризовалась  значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: “Вот приедет барин, барин нас рассудит”. Однако жизнь на местах шла вперед, а “барин”, в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР  проблемы разграничения компетенции  формально не существовало, хотя структура  государственного управления характеризовалась  большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все  сферы народного хозяйства, все  стороны общественной жизни. На конституционном  уровне провозглашались и методично  претворялись в жизнь принцип  демократического централизма и  приоритет руководящей роли Коммунистической Партии. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе  о том, куда обратиться за защитой  своих интересов, - он отстаивал их, как правило, в партийных органах. В рамках господствовавшей на тот  момент политической системы данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные  реформы 90-х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытки построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли целый ряд негативных последствий, среди которых оказалась и сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти, должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы – на мэров, а все вместе – на федеральный центр.                                      Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и “замерзающие” каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

В ходе разграничения  компетенции между разными уровнями публичной власти необходимо учитывать  также и федеративный характер современной  российской государственности, накладывающий  определенный отпечаток на процессы размежевания полномочий. Для федеративных государств характерна более четкая институализация компетенционных сфер федерации, субъектов федерации и муниципалитетов, причем ни один из уровней власти не вправе посягать на регулирование, управление предметом ведения другого уровня. Для федеративных государств характерна также горизонтальная модель бюджетного федерализма. Основой формирования доходной базы бюджетов Федерации и ее субъектов должен стать изначально распределенный между ними набор предметов ведения, определяющий контингент налоговых полномочий и доходов регионов.

Следует также  отметить, что размежевание предметов  ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации практически  повсеместно является весьма динамичным процессом. Компетенционные перечни не остаются неизменным, раз и навсегда данными. Изменения в них вносятся в случае, когда государство готово передать, а регионы – принять (реже наоборот) дополнительные полномочия с обеспечивающей их реализацию налогооблагаемой базой. Однако само по себе разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами не может служить гарантией выполнения обязательств, взятых на себя сторонами. Не способна дать такие гарантии и горизонтальная модель бюджетного федерализма. Они обеспечиваются лишь включением регионов в систему экономических отношений в качестве равноправных участников, что достигается только путем наделения их правом владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Поэтому в странах с федеративным устройством функционирует двухуровневая система государственной собственности: государственная собственность федерации - государственная собственность субъектов федерации. Третьим компонентом данной системы является муниципальная форма собственности, хотя в теории до сих пор идут споры о природе местной власти.

В рамках федеративной государственности происходит взаимодействие как минимум трех уровней публичной  власти: центр, регионы, муниципалитеты. Их взаимодействие должно базироваться на отмеченном выше принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться  в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной  власти не являются полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они не дублируют друг друга, а взаимодействуют  в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие. Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны.

Основной проблемой  при размежевании компетенции является, как правило, сфера совместного  ведения. Российская Федерация в  данном случае не является исключением. Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.

Разработчики  Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции в силу целого ряда объективных и субъективных причин, однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: “Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем”.

Практика настойчиво требовала дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что  и стало одной из причин образования  Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления10. Комиссией была проделана  огромная работа. Ею было рассмотрено  около 300 федеральных законов, так  или иначе разграничивающих компетенцию  разных уровней власти.

Результатом работы Комиссии стало внесение Президентом  РФ 31 декабря 2002 года в Государственную  Думу проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” № 184-ФЗ (далее – обновленная редакция Закона № 184-ФЗ)11. На сегодняшний момент Закон уже вступил в силу. Ниже приводится анализ основных его положений  в свете современных взглядов на сущность и основные характеристики процесса разграничения компетенции  между разными уровнями публичной  власти.

Общая характеристика обновленной редакции Закона № 184-ФЗ

Первое. Обновленную редакцию Закона № 184-ФЗ можно условно разделить на нескольких блоков:                                                                                      “точечные” поправки к действующему тексту Федерального закона № 184-ФЗ;

переработанные  нормы Федерального закона “О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации” №119-ФЗ (в рамках обновленной редакции Закона № 184-ФЗ предусмотрено прекращение  его действия);

новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления  полномочий органами государственной  власти субъектов РФ;

поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования  налогового и бюджетного законодательства;

нормы, которые  могли бы найти свое место в  законе о нормативных правовых актах;

положения о  взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, поправки в Федеральный закон  №184-ФЗ в значительной мере расширяют  предмет его регулирования. Закон  получается составленным из нескольких плохо соединимых блоков. Подобная “лоскутная” техника законотворчества представляется малоэффективной, так как предмет регулирования Закона становится слишком расплывчатым и включает в себя целый ряд вопросов, не имеющих прямого отношения к заявленному в названии Закона, а именно – к органам государственной власти субъектов РФ, что, кстати, не предусмотрено Конституцией РФ.

Второе. Обновленная  редакция Закона № 184-ФЗ составлена в  духе принципа минимализации законодательных новелл. Следствием такого подхода стала разработка изменений и дополнений к действующему Федеральному закону №184-ФЗ, а не проектов одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже новой редакции Федерального закона №184-ФЗ. Этим же, по-видимому, объясняется и тот факт, что название Закона осталось прежним.

Такой подход имеет  и свою отрицательную сторону. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ плохо укладывается в  понятие “общие принципы”, содержащееся в его названии. Глубокая степень  детализации правового регулирования  позволяет сделать предположение  о том, что Закон входит в диссонанс  с нормами Конституции РФ о  пределах вмешательства Федерации  в сферу организации публичной  власти субъектов РФ (п. “н” ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможности Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий.

Третье. В тексте обновленной редакции Закона № 184-ФЗ явно прослеживается ориентация его  разработчиков на следующие принципы:

необходимость приближения власти к населению;

оптимизация соотношения  принципов самостоятельности и  ответственности всех уровней власти;

недопустимость  практики т.н. нефинансируемого федерального мандата;

реалистичность  и четкость определения состава  и структуры полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ.

Однако представляется, что указанные цели вряд ли будут  достигнуты путем использования  юридического инструментария, содержащегося  в Законе. Принцип субсидиарности подразумевает согласованную передачу вниз всей компетенционной триады “полномочия-финансы-ответственность”. Согласно же обновленной редакции Закона № 184-ФЗ часть полномочий (в основном, т.н. “социалка”) и ответственность действительно опускаются на нижестоящие уровни публичной власти, в то время как финансы и “львиная” часть доходных полномочий концентрируются на уровне Федерации (взять хотя бы такую сферу правового регулирования, как недропользование, вообще исключенную законом из сферы ведения субъектов Федерации).

Четвертое. “Ноу-хау” обновленной редакции Закона № 184-ФЗ стало включение в нее Главы IV-1 “Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации”, в основе которой лежит целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

т.н. собственных  полномочий, осуществление которых  финансируется из бюджетов субъектов  РФ и подлежит их нормативному правовому  регулированию (ч. 2 ст. 26-3 Закона); со стороны  Федерации здесь допускается  только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (ч. 4 ст. 26-3 Закона), за исключением ряда позиций;

т.н. делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых  субвенций; в данной сфере Законом  предусматривается детальное федеральное  регулирование, определяющее права  и обязанности органов государственной  власти субъектов РФ; контрольные  полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной  власти (ч. 7 ст. 26-3 Закона).

Эта позиция  нашла свое отражение во включении  в обновленную редакцию Закона № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ (ч. 2 ст. 26-3), предназначенного для четкого определения зон  финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Кроме  того, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Закон введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть скорректирован только путем внесения изменений в ч.2 ст. 26-3 самого Закона (ч. 4 ст. 26-3). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.