Разграничение полномочий: Федерация- субьекты федерации

Однако включение  в текст Закона перечня собственных  полномочий субъектов РФ в его  настоящем виде вызывает немало вопросов. Составленный, на первый взгляд, в интересах  субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Закон №184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося при этом изменений в данный Закон.

Кроме того, самим  же Законом предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, ч. 3 ст. 3 Закона предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это можно назвать “опережающим” законодательством Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), значительно сужающим пространство для “маневра” регионов в данной сфере.

Частью 4 ст. 26-3 обновленной  редакции Закона № 184-ФЗ предусматривается  также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда  данные законы не определяют объем  и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь  делается исключение для полномочий подпунктов 3, 5, 7-11, 14-21, 24, 26-31 и 37 ч. 2 ст. 26-3, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (ч. 8 ст. 26-3), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение Перечня.

Настораживает и тот факт, что обновленной  редакцией Закона № 184-ФЗ не предусматривается  необходимость приведения в соответствие с ней федеральных законов, значительное количество которых, как известно, противоречит нормам Закона. Для выявления и  нейтрализации конкретных случаев  “дефектности” федеральных законов  разработчиками Закона выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что правомочием по оценке наличия  или отсутствия дефектов в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам Закона (ч. 3 ст. 3). Это также снижает эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не слишком исправляет ситуацию и норма ч. 4 ст. 26-1 Закона, обязывающая федерального законодателя, а также Президента и Правительство России принимать качественные нормативные правовые акты, соответствующие требованиям Закона, ибо данная норма не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности.

Наконец, несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, составленный все по тому же принципу “мусорной корзины”. Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает “в один котел” полномочия и предметы ведения, что характерно для действующей Конституции РФ. Данный перечень не “разгружает” ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более “прозрачной”12, так как в нем смешиваются различные по своей природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ (например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что противоречит Конституции РФ и вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий. 

Пятое. Обновленная  редакция Закона № 184-ФЗ пополнилась  Главой IV-II “Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации”, призванной обеспечить финансово-бюджетное “наполнение” осуществления субъектами Федерации  собственных полномочий. Однако, как  представляется, данная глава не слишком  поможет субъектам Федерации  в деле осуществления возложенных  на них полномочий, так как она  в известной мере декларативна, не дает возможности оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ в части  реализации их полномочий. Кроме того, содержание данной главы по сути своей  является предметом регулирования  налогового и бюджетного законодательства.

Шестое. Обновленной  редакцией Закона № 184-ФЗ учреждается  новый правовой институт – временное  возложение полномочий органов государственной  власти субъектов РФ на федеральные  органы государственной власти (ст. 26-9). В основном это связано с  вопросами исполнения бюджета субъектов  Федерации, что можно рассматривать  в качестве элемента института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно п. “б” ч. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ч. 1, 3 ст. 26-9 Закона)13. В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (ч. 1, 4 ст. 26-9 Закона).

Возражение против введения в российскую законодательную  практику такого института может  быть вызвано лишь опасением, что  из инструмента оздоровления хозяйственной  деятельности регионов он может превратиться в одно из средств политического  сведения счетов с неугодными региональными  лидерами. Эта версия находит свое подтверждение и в реалиях  бюджетного федерализма, - сегодняшнее  состояние финансов в большинстве  субъектов Федерации таково, что  банкротство не является для них  сколько-нибудь отдаленной перспективой. Что же касается нецелевого расходования федеральных субвенций, то здесь  ситуация еще хуже, - по этому основанию, руководствуясь формальными критериями, можно привлечь к ответственности едва ли не каждый российский регион. Представляется, что лучшим способом борьбы с такого рода правонарушениями является не процедура временной финансовой администрации, а невыделение очередных траншей из федерального бюджета.

Вместе с тем, своего разрешения в Законе не получила проблема т.н. федерального вмешательства, т.е. обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается по-прежнему длительной, многоступенчатой и, вследствие этого, практически нереализуемой. Кроме того, основанием для запуска механизма привлечения к ответственности согласно Закону является принятие органом (должностным лицом) акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, а не совершение противоправных действий либо бездействие, нанесшие ощутимый вред населению региона, что в значительной мере обесценивает саму идею вмешательства.

Седьмое. В обновленной  редакции Закона № 184-ФЗ предпринимается  попытка решения проблемы взаимоотношений  края и областей с автономными  округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка  осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6). Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пунктах 3, 5, 7-14, 21-25, 27-31, 34, 37, 40, 41 части 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (ч.3 ст. 26-6). Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 19.

 Ввиду острой  актуальности проблемы сложносоставных  субъектов Федерации, законодательное  закрепление принципов и порядка  разграничения полномочий между  краем, областями и автономными  округами представляются весьма  своевременным. Однако у модели, предложенной разработчиками Закона, есть немало существенных недостатков.  Основной из них заключается  в том, что указанные собственные  полномочия, принадлежащие автономным  округам как равноправным субъектам  Российской Федерации на основании  ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются ч. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.

Данная норма  противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ14, согласно которой округ “вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации”, что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только т.н. делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета (согласно ч. 2 ст. 26-6 Закона), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.

Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных  субъектов РФ, предложенный обновленной  редакцией Закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового  статуса автономных округов как  субъектов Российской Федерации. Кроме  того, предмет регулирования ст. 26-6 выходит за рамки предмета регулирования  Федерального закона № 184-ФЗ. Разумеется, и частью 4 ст. 66 Конституции РФ, и  указанным Постановлением Конституционного Суда РФ предусматривается принятие федерального закона об отношениях края, области со входящими в их состав автономными округами, но по смыслу данных норм это должен быть отдельный закон, содержащий гарантии прав и интересов Федерации, автономных округов, края и областей, что тем более не входит в предмет регулирования Федерального закона №184-ФЗ. В целом, проблема взаимоотношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки. Непродуманные решения и поспешные действия в данной сфере могут стать катализатором социально-экономической нестабильности в регионах15.               Восьмое. Статья 26-4 обновленной редакции Закона № 184-ФЗ закрепляет гарантии участия органов власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, что само по себе весьма своевременно и соответствует общепринятой за рубежом практике принятия законов, затрагивающих сферу совместного ведения. Однако конкретные механизмы, предусмотренные Законом, вызывают сомнения. Частью 3 указанной статьи устанавливается правило, согласно которому в случае, если более одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия какого-либо федерального закона по предметам совместного ведения, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Настораживает тот факт, что нигде в Законе не предусмотрены конкретные механизмы учета результатов ее деятельности, а ч. 3 ст. 26-4 Закона устанавливает такой порядок исчисления количества субъектов РФ, высказывающихся против закона16, что говорить о каких-либо существенных гарантиях учета мнения субъектов РФ не приходится.

Разграничение компетенции в сфере экономики

Исходной предпосылкой обеспечения эффективности управления экономикой является четкость разграничения  полномочий органов власти и управления всех уровней. Неясность по этому  вопросу относится к числу  наиболее существенных недостатков  российского законодательства. В  Конституции РФ отсутствует содержательный перечень предметов ведения субъектов  РФ (ст. 73) и чрезмерно расширен круг вопросов совместного ведения (ст. 72). Закрепляя институт совместного  ведения, включая в него множество  функций, имеющих важное значение для социально-экономического развития регионов, Конституция вместе с тем не дает самого содержания совместного ведения, состоящего из трех аспектов: совместное законодательное регулирование, совместное практическое администрирование и совместное финансирование. Критерии этой “совместности” также нигде нормативно не определены.

В результате, обновленная  редакция Закона № 184-ФЗ содержит “мешанину” всевозможных компонентов совместного ведения, в ряде случаев выходящих за рамки действующей Конституции, да и сам принцип совместного ведения часто служит прикрытием для осуществления планов экономически немотивированной централизации управления. Такая ситуация сложилась, в частности, в сфере недропользования. Тенденцией современных процессов разграничения компетенции в данной сфере можно считать объявление практически всех (за исключением общераспространенных) природных ресурсов федеральной собственностью с соответствующей жёсткой централизацией механизмов управления ими.                                                     Правовая трактовка отношений, возникающих в связи с разграничением полномочий и собственности в сфере недропользования, является на сегодняшний момент одной из ключевых компетенционных проблем. В других сферах данная проблема отчасти разрешена такими законодательными актами, как Лесной кодекс, Водный кодекс, Федеральный закон “О разграничении государственной собственности на землю”17 и др. Возникновение проблемы именно в сере недропользования обусловлено институтом единой государственной собственности на недра, предусмотренным Законом РФ “О недрах” (ст. 2.1). Закон был принят в 1992 году, то есть до принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса, и впоследствии вступил с ними в противоречие, поскольку упомянутые акты допускают многообразие форм и субъектов собственности (в том числе, раздельно федеральной и субъектов Федерации) на природные ресурсы, включая недра.

Предусмотренная Законом “О недрах” единая, неразделенная  между Российской Федерацией и ее субъектами государственная собственность  отвечает взгляду на недра как  на элемент общественного достояния. Однако как правовой институт современной  рыночной экономики, как база конкретизации  и разграничения функций государственного управления, как основа для четкой фиксации соответствующих полномочий и ответственности сторон, т.н. единая собственность экономически ущербна. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что  собственность обеспечивает право  на присвоение соответствующего рентного дохода (горной ренты), хотя чисто практически  межбюджетное распределение налоговых  и иных платежей, заключающих в  себе рентную составляющую, может  не ориентироваться на формальные признаки собственности на отдельные участки недр. Выходом из сложившейся ситуации может стать только внесение большей определенности в конституционно-правовую трактовку собственности на недра (участки недр) в Российской Федерации.