Позиции Конституционного суда РФ по проблемам правового государства

   Важнейшими  конкретными проявлениями конституционной  правовой государственности, выступают  разнообразные основные права, а  также законодательство об управлении и правосудии с соответствующими рабочими гипотезами. Они раскрывают принцип правового государства как сочетание субъективных прав гражданина и объективного порядка государственной деятельности.⁹ С этой целью в обеих сферах формируются гарантирующие их существование материальные, процедурные, организационные элементы. Существуют и другие конкретные проявления правовой государственности: гарантия ответственности государства за действия должностных лиц (ст. 34); правила опубликования законов согласно (ст. 82 Конституции). Многочисленные конституционные нормы касаются правосудия: это ст. 19, абз. 4; ст. 100, 101, 103, 104, составляющие «как бы специальный подраздел регулирования, соответствующий традиционно уважительному отношению именно к этой властной функции в условиях правового государства».

   При системном  подходе к рассматриваемому предмету должны быть упомянуты и нормы  Основного закона, касающиеся в первую очередь иных объектов регулирования. В их число входят, положения о  распределении полномочий между  центром и местами; им свойственны характерные черты норм правового государства, обусловленные историей германской Конституции. Среди проявлений правовой государственности в конституционном законе почетное место принадлежит принципу единства основополагающих правовых норм и их реализации, гарантированному распределением компетенции (ст. 74, п. 1) и созданием профессионального чиновничества (ст. 33, п. 4 Основного закона).

   Таким образом, принцип правового государства  действует на двух уровнях, между  которыми, в свою очередь, возможны переходы: он играет декларативную роль сокращенного обозначения понятий в сфере, где существуют подробные гарантии прав, и конститутивную там, где речь идет о формулировании общих понятий и описании системы. Часто термин «правовое государство» применяется, чтобы соединить обе сферы.

§ 2. Принцип разделения властей.

   Говоря  об идеях и формах федерализма  в Основном законе ФРГ, нужно уделить  особое внимание одному из важнейших  элементов правового государства - принципу разделения властей, смысл  которого заключается в распределении компетенции между союзом (федерацией) и землями, с целью ее разумного разделения и структурирования. Оно не исключает общегосударственного единства, а дифференцирует его, формируя относительно самостоятельные общности, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства. Федеративное государство, согласно Основному закону, соответствует по своему существу «классической форме объединенной республики, представляющей сочетание, искусно составленное из различных элементов, сливающихся в одно целое общество».¹⁰

   Нормы Основного закона о компетенции  государственных структур составляют в единстве правовой план рационально-правильного  распределения государственной  власти и ее равновесия. Они представляют собой только план, на практика не всегда совпадает с ним. Конституция ФРГ позволяет выверять компетенцию обеих сторон. Однако действительное распределение государственной власти зависит от того, имеют ли и если да, то «в какой мере федерация и земли волю и способность фактически осуществлять собственную компетенцию и в полной мере выполнять те задачи, которые ставит перед ними Конституция».¹¹

   Если  Основной закон применительно к  одной и той же сфере наделяет законодательными и управленческими  функциями различные государственные  органы, то это углубляет разделение законодательной и исполнительной властей с одной стороны. А с другой стороны, одно из классических положений германской доктрины федеративного государства состоит в том, что «центральное государство и государства — члены федерации в целях достижения общего блага для страны в целом должны принимать участие, как в законодательной деятельности, так и в управлении при постоянном определении степени этого участия».

   Различное дозирование законодательных и  исполнительных функций ведет к тому, что в пределах федерации и отдельных земель не может быть установлен такой их баланс, который соответствовал бы классическому идеалу разделения властей. Так, в государствах — членах федерации центр тяжести перемещается с законодательной на исполнительную власть. Некоторая слабость парламентов земель имеет свои корни в распределении компетенции в федерации. Ослаблению роли парламентов земель содействуют, далее, следующие моменты: недостаточность законодательной инициативы самих парламентов; кооперативный федерализм. Уменьшение значимости законодательства земель не компенсируется тем, что вместе с ростом роли федерального законодательства увеличивается влияние Бундесрата — палаты земель. Бундесрат как таковой является органом федерации, а не земель. Участие в принятии решений, предоставляемое землям благодаря Бундесрату, не может заменить самоуправление по всем линиям. Права на участие в принятии решений предоставляются Правительству, а не парламенту земли. Кооперативный федерализм открывает перед ним возможности участия в принятии федеральных решений, которыми лишь отчасти и опосредованно может воспользоваться парламент. Таким образом, федерализм содействует асимметричному разделению властей на уровне земель.¹²

  
§ 3. Реализация основных права и свобод граждан.

   Федеративное  государство и правовое государство  дополняют друг друга. Порядок распределения  компетенции в федеративном государстве  связан с государственно-правовым разделением  властей, он  повышает и совершенствует статус и сплоченность государственных властей и содействует по реальному действию — защите прав граждан. Основные права граждан, определяемые Федеральной Конституцией, являются обязательными в равной мере как для союза, так и для земель. Они образуют определенный унитаристский момент. Конституции земель могут предусмотреть основные права их граждан и таким образом в сфере своего действия «удвоить» защиту свободы. Однако они не могут понизить меру свободы, по сравнению с той, которую определяют основные права граждан по Федеральной Конституции.

   Федеральная Конституция предусматривает надлежащие меры, направленные на то, чтобы «административно-территориальное  деление земель не нарушало права  немцев на свободное передвижение и  проживание на всей территории Федеративной Республики»,¹³ осуществляемое ими как в частных, так и в профессиональных интересах (ст. 11, абз. 1, и ст. 12, абз. 1 Основного закона), и чтобы в каждой земле людям принадлежали равные трава и на них возлагались равные обязанности (ст. 33, абз. 1 Основного закона).

   Общее право гражданства запрещает землям — субъектам федерации рассматривать немцев из других земель как иностранцев и лишать их тех прав, которыми обладают местные жители, что обеспечивает равенство прав и обязанностей граждан ФРГ на территории всех земель. Однако это не дает гарантии, что все земли предусмотрят одинаковые права и обязанности. Все немцы равны и перед законом земли; однако законы различных земель не должны быть по этой причине одинаковыми. В рамках своей компетенции земли создают свое право, хотя бы потенциально различное по своему содержанию.

   Общая норма равенства по ст. 31, абз. 1 Основного  закона не противостоит федеративному  неравенству. Она связывает отдельную  землю только в сфере ее собственной  компетенции и не принуждает к  объединению с другими землями в целях согласования с ними правового регулирования. Поэтому закон земли не противоречит Федеральной конституции, если отклоняется от тематически соответствующего регулирования союза или других земель, что относится и к тем случаям, когда на местных жителей возлагаются большие налоговые обременения или им предоставляется больше льгот, чем другим гражданам ФРГ. Следовательно, равенство основных прав не влечет за собой такой содержательной общности правовых систем земель, которая бы превышала норму однородности, установленную ст. 28, абз. 1 Основного закона. ¹⁴

   Конституционно-правовая обязанность земель согласовывать  между собой свои законы может  реализоваться в том случае, если подлежащая урегулированию материя  выходит за пределы сферы деятельности отдельной земли, как это имеет место, когда необходимо предоставить вакансии в вузах при ограниченных возможностях. Здесь привилегия местных жителей может быть ограничена основными правами граждан, проживающих в других землях. Однако в данном случае имеется в виду не общая норма равенства, оказывающая воздействие да унификацию законодательства, а особое право, которое обеспечивает свободу (как это предусмотрено ст. 12, абз. 1 Основного закона), но может быть реализовано лишь при наличии определенных, создаваемых землями условий и потому требует равного доступа к этому отраву, связанному с социальным равенством. Такого рода «социально-государственное и институциональное толкование основных прав граждан как прав на участие в пользовании благами влечет за собой опасность, что федеративное государство станет распорядителем основных прав граждан, что децентрализованная законодательная компетенция будет переплетаться с исходящей из центра интерпретацией основных прав и фактически исключаться, а принятие решений будет перемещаться из земель в ФКС».¹⁵

   Государственные гарантии в осуществление реализации основных прав и свобод граждан зависят  от условий, которые способствуют реализации прав и свобод, а не от целей осуществления. Другими словами, нет непосредственной связи между самой свободой и фактом ее реализации. Она не создается государством, а лишь гарантируется, защищается и поддерживается им. Правозащитные механизмы обеспечивают самоопределение субъекта права, т. е. свободу как отсутствие государственного вмешательства.

   С одной  стороны, единство государственной  власти сдерживается и направляется правами индивида; с другой —  эти права нуждаются в единстве государственной власти как необходимом  условии их реальности, гарантии осуществления  и инструмента эффективной защиты. Только суверенная власть, которая превосходит всякую другую, способна решать вопросы социальной справедливости в интересах общего благосостояния, а также проводить преобразования в обществе, преодолевая сопротивление оппозиционных сил. Таким образом, права человека образуют в современном государстве дополнительные контрструктуры: государственную защиту против государственного вмешательства, демократическое участие в управлении наряду с юридически закрепленным требованием послушания, мирное противостояние в сочетании с запретом государственного насилия, гарантии правовых устоев против революций, проводимых сверху. ¹⁶

   Основные  права соединены с государственными структурами в рамках схемы разделения властей верховенством закона и  оговоркой о нем. Они дополняют друг друга и объединяются в общей цели гарантировать свободу граждан посредством дисциплины и использования государственной власти. В этом сочетании функций основные права и организационные принципы образуют фундамент правового государства. Это государство объединяет отдельные институты, интегрируя их в целях единства функций. Интегральное понимание правового государства имеет юридические последствия. Его принципы, которые, согласно ст. 28, абз. 1 Основного закона, образуют конституционное единообразие членов федерации, распространяются не на все основные права гражданина, а только на их сущность — правовую гарантированность индивидуальной свободы и равенства. Сущность этих прав, сохраняемая в системе принципов правового государства, защищена оговоркой об их неприкосновенности при изменении Конституции согласно ст. 79. абз. 3 Основного закона.

   Гарантия  идентичности федеративного устройства не нарушает прав единообразия государств-членов. В отношении основных прав это  означает, что они располагают  двойной гарантией неприкосновенности. Это нормы о государственных структурах по ст. 20 Основного закона, а также принципы прав человека и обязанности государства по отношению к основным правам согласно ст. 1 Основного закона. Правовое государство защищает основные права двояким образом: непосредственно как таковые и косвенно — через государственно-организационные формы вроде разделения властей. Все это не означает, что основные права объявляются вообще не подлежащими конституционным изменениям. Конституционно-политическая эволюция основных прав вполне возможна.

   Между принципом равенства перед законом  и обеспечением одинакового правового  положения граждан существует обусловленность, которая означает, что формирование состава противоправного деяния, оправдывающее одинаковое применение норм, зависит от юридических последствий в каждом данном случае. Выделение группы признаков, в рамках которой устанавливается состав деяния, должно отвечать преследуемой при этом цели правового регулирования, причем состав деяния и его правовые последствия должны быть существенным образом взаимообусловлены.

   Правовой  порядок распространяется на каждого  и защищает основные права всякого  человека. Все люди равны перед  законом, поскольку никто не может  быть освобожден от обязанности следовать  его требованиям. Принуждая следовать ему, право ставит под контроль всех граждан и обеспечит равенство всех людей перед законом. Такое равенство является условием существования правового государства. Оно есть то всеобщее, что сохраняется и при своеобразии любого закона.