Политическое убежище

     К универсальным международно-правовым актам, участниками которых являются почти все цивилизованные демократические государства, следует отнести: Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.), Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и другие документы.¹² Примером договоров, конвенций и соглашений, заключаемых непосредственно между самими государствами с целью предоставления того или иного режима своим гражданам на территории стран - участниц таких нормативно-правовых актов могут служить: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории их участников, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, а также и иные законодательные акты.

     Во исполнение Закона об иностранцах были изданы следующие подзаконные нормативно-правовые акты: постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789 (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.) «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание», постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 794 (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.)», приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. №  41 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации»¹³.

     Указанные выше документы конкретизируют применение некоторых норм, закрепленных в Законе об иностранцах и в некоторых  международных соглашениях. Они являются обязательными к исполнению государственными органами и их должностными лицами, а также негосударственными организациями и предприятиями, поэтому они очень важны при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина или лица без гражданства.

     В регламентировании правового положения  иностранца огромную роль играет также  судебная система Российской Федерации. К сожалению, принцип судебной защиты прав и свобод иностранных граждан  и лиц без гражданства не упомянут ни в одной статье Закона об иностранцах. Хотя согласно ст. 23, 45, 46 Конституции РФ иностранные граждане, наряду с российскими гражданами, имеют право на судебную защиту своих прав, поэтому отсутствие в Законе, регламентирующим правовое положения иностранцев, пребывающих в Российской Федерации, видится явным упущением российского законодателя¹⁴.

     Таким образом, судебная система, а также  выработанная ею судебная практика является одним из главных источников правового  статуса иностранного гражданина или  лица без гражданства.

     Особое место в судебной системе Российской Федерации при определении конституционно-правового статуса иностранца занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который неоднократно указывал, что «государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной»¹⁵. Причем такая судебная защита должна «обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости».

     Согласно  ч. 4 ст. 125 Основного закона, Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Хотя, по мнению авторов, руководствуясь ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁶ и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ», следует сделать вывод о том, что в полномочия Конституционного Суда входит не только рассмотрение вопросов о нарушении прав и свобод российских граждан, но также и защита основных прав и свобод лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

     Показательным примером тому может служить принятие к рассмотрению Конституционным  Судом жалобы иностранного гражданина на нарушение его законных прав и  ее удовлетворение. Кроме того, само Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура»¹⁷ содержит указание на возможность обращения в Конституционный Суд иностранных граждан и лиц без гражданства: «По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со ст. 46, ч. 2 ст. 17, ч. 3 ст. 62 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ...».

     Ст. 62 Конституции РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

     Таким образом, Основной закон предусматривает схожесть правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства. Несмотря на это, данные категории неграждан имеют свои отличительные права, свободы и обязанности, поэтому в настоящей работе понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» при наличии различий в их правовых статусах будут рассматриваться исключительно в узком смысле соответствующих понятий.

     В процессе определения встречаются  некоторые сложности, вызванные  употреблением в различных отраслях российского права разных правовых конструкций. Например, налоговое право предусматривает такую конструкцию, как «резидент» и «нерезидент»¹⁸. В этом случае иностранец может выступать и как резидент, и как нерезидент, в зависимости от срока его пребывания на территории Российской Федерации¹⁹.

     Изъятия из содержания правового статуса  иностранца, например, характерны для  иностранцев, обладающих определенным правовым статусом, вытекающим из сопутствующих  федеральных законов.

     Необходимо  также отметить, что существует еще  одна многочисленная группа иностранных граждан и лиц без гражданства - это беженцы и вынужденные переселенцы. Главной отличительной чертой данной социальной группы иностранцев, по сравнению с вышеуказанными группами, выступает факт вынужденной миграции и то, что данные лица обладают официальным юридическим статусом на территории Российской Федерации, что подтверждается Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (далее - Закон о беженцах) и Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (далее - Закон о переселенцах).

     Иностранные граждане имеют право на свободу  передвижения в личных или деловых  целях в пределах Российской Федерации  на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение²⁰.

     В то же время абз. 3 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» прямо предусматривает, что лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами Российской Федерации.

     Согласно  п. 1 ст. 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории, а также ограничения права владения, пользования и распоряжения землей, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание. Кроме того, ст. 11 Закона об иностранцах указывает, что существуют территории, для въезда на которые иностранцам требуется получить специальное разрешение.

     Таким образом, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства у иностранного гражданина несколько  уже, чем у российского, но в то же время оно не ограничено в такой  мере, как это было несколько десятилетий  тому назад. Тем самым Российская Федерация еще раз подтверждает и демонстрирует, что она придерживается общих демократических принципов в области обеспечения прав и свобод человека.

     Глава 2. Основания и порядок предоставления политического убежища

     2.1. Понятие политического убежища

     Политическое  убежище — институт современного международного и внутригосударственного права — возможность иностранца (лица без гражданства) неопределенно  долгое время оставаться на территории данного государства и пользоваться защитой последнего в отношении как себя лично, так и для членов своей семьи, если у себя на родине этот иностранец подвергается преследованиям по политическим, религиозным, научным и иным основаниям подобного рода.²¹

     Становление института права убежища было непростым и долгим.  
Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 г., принявшим резолюцию «Убежища в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком — либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое его ищет».

     Дальнейшее  рассмотрение вопросов право убежища  шло в рамках Организации Объединенных Наций. Так эти вопросы были включены во Всеобщую Декларацию о территориальном убежище 1967 г.

     Ст. 14 Всеобщей Декларации прав человека гласит, что каждый имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Право убежища закреплено в статье 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.: «Убежище, предоставленное каким — либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основания ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включающая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами.

     Оценка  оснований для предоставления убежища  лежит на представляющем убежище  государстве»²².

     Декларация 1967 г. закрепляет также следующие  положения:

• не применять к лицу, ищущему убежище, такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежище, высылку или принудительное возвращение в какую — либо страну, где лицо может подвергнуться преследованию. Этот принцип может не применяться по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения;
• лица, получившие убежище на территории иностранного государства, пользуются широкими правами. Их правовой статус, как правило, приравнивается к статусу апатридов, однако, они не могут заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

     В международной практике государств известны две формы убежища: территориальное  и дипломатическое.

     Убежище территориальное  — предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории.²³

     Право территориального убежища признается большинством государств мира и не рассматривается как нарушение  суверенных прав других государств.

     Убежище дипломатическое — предоставление какому — либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле.²⁴

     Нужно отметить, что такое убежище признается лишь в некоторых странах Латинской Америки.

     Большинство стран считает неприемлемым и  неправомерным институт дипломатического убежища. Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище  предоставляется не только на территории государств как таковой, но и в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях, военных баз и прочие. Именно такие случаи именуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст. 41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительств, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, преступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания²⁵.