Отличительные черты частного и публичного права

Государственные органы - основные субъекты публично-правовых отношений. Вместе с  тем в публичном праве ярко выражены интересы социальных общностей - народа, нации, населения, слоев общества. Своего рода "новой публичностью" является самоуправление и такая  его разновидность, как местное  самоуправление. Предстоит освоить  статус публичных учреждений, оказывающих  различные публичные услуги.

В-третьих, для субъектов публичного права характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий¹⁰. Их решения и указания отражают повеление власти как таковой. Поэтому столь важно правильно определить и распределить властные полномочия - по "вертикали" и "горизонтали". К сожалению, на практике в статутных законах, положениях о министерствах и др. не всегда удается закрепить баланс целей, полномочий, взаимоотношений и ответственности государственных органов. Споры о компетенции требуют своих процедур.

В-четвертых, для публично-правового  регулирования характерен императивный метод, когда субъект с властными  полномочиями устанавливает нормы  в одностороннем порядке. Их спектр весьма широк - от норм-целей и норм-принципов  до норм-заданий и санкций. Общеобязательность правовых норм задает ту или иную программу  правового поведения, деятельности правообязанных субъектов и как  бы определяет диапазон выбора ими вариантов правомерного поведения. И здесь важно не злоупотреблять жестко-императивными и "наказательными" нормами, а использовать весь спектр норм. Широкое применение методов договорного регулирования в конституционном и административном праве открывает для этого благоприятные возможности.

В-пятых, публичное право включает в себя основные вопросы формирования правовой системы и обеспечения  ее устойчивости.

В нашей стране, в последние годы идет ускоренное обновление правовых систем. Это - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого приходится определять, прежде всего, объекты законодательного регулирования. Тут возникает немало сложностей, связанных с неудачным выбором темы закона, его концепции и структуры, с "перекосами" в соотношении закона и подзаконного акта. Поэтому сохраняют актуальность проблемы научно обоснованной классификации правовых актов, их видов, соотношения актов между собой. Конституционные основы правовой системы предполагают и иные стабильные регуляторы.

Рамки публичного права раздвигаются за счет более широкого взаимодействия национального и международного права. Возникает новый вид "общепубличных" дел, в решении которых заинтересованы многие государства и мировое  содружество в целом. Здесь уместно  привлечь внимание к объектам международно-правового  регулирования публичных отношений, к более глубокому анализу  деятельности межгосударственных объединений  и институтов, к соотношению норм международного и национального  публичного права, к развитию сравнительного правоведения в публичной сфере.

В-шестых, публичное право устанавливает  механизм и процедуры юридической  защиты всех субъектов права. Самые  актуальные вопросы сегодня - изменение  и развитие законов во всех ветвях судебной власти и процессуальных кодексов о видах судопроизводства. Из возникающих коллизий рождается коллизионное право. Оно приобретает признаки самостоятельной отрасли и даже небольшой семьи, примыкающей к публичному праву¹¹.

Все вышеназванные признаки публичного права концентрируются в осуществляемом с его помощью комплексном  и системном публично-правовом регулировании.

Поскольку публичное право есть системно-структурированное единство отраслей права, постольку и оказываемое  им воздействие должно быть комплексным. Отдельные или многие нормы одной  отрасли не могут дать полного  эффекта, хотя и для этого надо прилагать максимум усилий. К тому же границы отраслей меняются, и  наряду с традиционными объектами  регулирования появляются новые. К  некоторым "подключаются" другие отрасли, что и служит объяснением  динамики регулируемых сфер. Подтверждается это следующим.

Существенным образом меняются объекты конституционного регулирования  и система конституционного права. Традиционно оно развивалось  в рамках структуры действующей  Конституции и даже применительно  к ее главам. Государствоведческий и институциональный аспекты  были очевидны. Ныне же, по нашему мнению, конституционное право расширяет  свои горизонты.

Во-первых, оно устанавливает основы экономического, политического и  социального строя, международных  отношений. Конституционные начала экономики (формы собственности  и др.) становятся мощными регуляторами.

Во-вторых, более полно выявляется потенциал Конституции как ядра правовой системы. А влияние конституционного права на другие отрасли права  становится все более сильным, хотя здесь есть свои противоречия.

Осью публичного права выступает  административное право, система которого, объекты и методы регулирования  претерпевают ныне серьезные изменения. Традиционный "запретительно-наказательный" элемент отрасли явно теряет свое значение и возрастает роль ее четырех главных функций. Это - государственное управление, это - государственное регулирование, это - легализация, это - контроль и надзор. Масштабы первой из них меняются, вторая - увеличивается, третья - появляется и расширяется, четвертая - сохраняется. Баланс этих функций пока не вполне сложился, чему препятствуют устаревшие взгляды на систему и содержание данной отрасли.

В семью публичного права входит финансовое право, которое пока развито  довольно плохо. Не вполне ясны его  подотрасли и основные институты¹².

В бюджетном праве, как подотрасли, остро ощущается необходимость  эффективного регулирования системы  бюджетов разных уровней и межбюджетных отношений, упорядочения распределения  долей регулирующих федеральных  налогов, государственных финансовых нормативов, взаимной ответственности  Федерации и ее субъектов, принятия мер стимулирования доходной части  бюджетов и строгого финансового  контроля. Изъяны и недоработки в  данной сфере ощущаются весьма остро.

Первые налоговые законы появились  столь стремительно (их было двадцать), что в них нельзя не заметить следы  ведомственных налоговых инструкций. Налоговый кодекс, на мой взгляд, сделан не вполне корректно по форме, а подотрасль не вполне сформировалась. Есть "пересечение" с таможенным правом.

Активно развивается система судебной власти, "право правосудия", можно  сказать. Здесь появилось много  новых моментов. Небезынтересна постановка вопроса о формировании общего процессуального  права. Вообще в нашем законодательстве много материальных, но очень мало процессуальных норм.

По-прежнему актуален блок уголовного права и процесса, поскольку защитные меры нужны для обеспечения правового  порядка в стране. В УК РФ и УПК РФ полнее отражены нормативные явления "позитивных отраслей" и соответственно новые составы и институты.

Есть отрасли с большой долей  публично-правовых институтов и норм - трудовое право, экологическое право  и др. И это требует более  четкой их систематики, поскольку в  противном случае политические страсти  могут "смести" отдельные институты.

Международное право и, прежде всего, международное публичное право тоже находится "под крышей" публичного права. Это объясняется новым соотношением национального и международного права. Их взаимовлияние стало мощнейшим фактором. Не случайно система международного права шире отражает дифференциацию отраслей национального права.

Все вышесказанное позволяет сделать  общий вывод - происходят заметные изменения  объектов регулирования отраслей публичного права и соответственно их системы.

Для эффективного применения методов  публично-правового регулирования  важен комплексный подход. Именно согласованное использование методов  разных отраслей публичного права дает наибольшие социально-экономические  результаты. С одной стороны, это  обеспечивает их концентрацию применительно  к тем или иным объектам воздействия, а с другой стороны, гибкое использование  с учетом меняющихся ситуаций. Выбор "набора" методов - дело весьма сложное. В данной связи выделим ряд  правовых композиций.

Во-первых, важнейшее значение имеет  сочетание норм конституционного права  и норм других отраслей права, когда  первые служат нормативным ориентиром. Достигаемое совмещенное действие норм предотвращает юридические  коллизии¹³.

Во-вторых, необходимо правильно комбинировать  нормы разных отраслей национального  права в регулировании однородных или смежных объектов. Практика дала много примеров удачных и неудачных "юридических партнерств" между нормами Гражданского и Земельного кодексов и др. Здесь приходится решать вопрос о доминирующем значении тех или иных отраслевых норм, о порядке и времени введения в действие других норм. Иначе - разрывы правовых нитей и юридические коллизии.

В-третьих, для публично-правового  регулирования становится все более  характерным сочетание методов  национального и международного права. Пока это происходит стихийно, подчас с односторонним использованием одних методов и забвением  других. Ученые-международники в большей  степени разрабатывают вопросы  классификации норм международного права и их имплементации в  национальном праве¹⁴. По нашему мнению, можно вести речь об обязательных нормах "международной среды", о нормах-целях, нормах-принципах, нормах-запретах, нормах-дефинициях, о модельных нормах. Такое деление их по содержанию, юридической силе и адекватной реакции на них национального права государств позволяет отметить и еще один новый момент.

Влияние и своего рода превращение  международных норм в национальные нормы - сложный процесс¹⁵. В нем есть не только процедурные, но и нормативные аспекты ориентирования и преобразования первых. Коллизии этих норм согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ должны квалифицированно разрешаться как путем признания приоритета международных норм, так и соответствующего изменения национальных норм. Суды Сообществ и Содружеств, Генеральный совет ВТО с их штрафными и компенсационными санкциями служат надежными гарантиями действия международных норм.

В-четвертых, весьма актуальна проблема введения - на временной или постоянной основе - юридических режимов, как  конституционных, так и административных, налоговых, таможенных и других. Речь идет о процедурах использования  разных комбинаций правовых норм.

Эффективность использования государственно-правовых способов регулирования экономики  и других сфер достигается с учетом специфики тех или иных объектов воздействия.

И в прошлом, и сегодня происходит "обмен" сферами и методами между публичным и частным  правом. Одни из них переходят в  область публично-правового регулирования, когда возникают новые публичные  интересы или явления и процессы, требующие государственного регулирования (например, информационная безопасность, участие страны в межгосударственных объединениях, борьба с международной  преступностью). Другие сферы отходят  к частноправовому регулированию, когда расширение самостоятельности  хозяйствующих субъектов требует  сужения областей государственного управления и увеличения удельного  веса их саморегуляции.

В последнее время официальные  лица стали все чаще говорить о  дерегулировании экономики в  связи с намечаемым упрощением порядка  регистрации юридических лиц, внешнеторговых операций и из-за сокращения внешних  проверок предпринимателей. Но здесь  скорее происходит дебюрократизация и  изменение способов регулирования - когда оно в большей степени  опирается непосредственно на закон  и четкие процедуры. Стимулируется  активность коммерческих структур¹⁶. Но потребность в государственном регулировании не исчезает, ибо оно лишь меняет свои формы. Либерализация сочетается с жестким правовым контролем. Опыт иностранных государств это убедительно подтверждает¹⁷. К тому же интерес к корпоративному управлению и праву не должен быть преувеличенным.

Словом, подвижность сфер публично-правового  регулирования является постоянно  действующим фактором. Она выражается в изменении и объектов, и методов  правового воздействия, и уровней  принятия правовых решений, когда договорные средства и локальные акты выступают  на передний план в регулировании  федеративных, управленческих и хозяйственных  отношений. Но всегда должно быть сохранено  главное - официальное признание  верховенства закона и легальной  допустимости юридических актов  и действий.

Чрезмерный акцент на правовую статику  приводит к недооценке реализации законов. Слабость механизмов их действия порождает  юридические коллизии и нарушения  законности, критические и не всегда ожидаемые отклонения от нормативной  модели. Правовая система - в целом  или ее элементы - почти не имеет  собственных компенсирующих резервов на такие случаи, кроме техногенных  и чрезвычайных ситуаций. Между тем  предвидение, моделирование таких  резервов и способов их использования  актуально.

В законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами. Приоритет отраслевых норм сохраняется, но при этом обеспечивается публичный  интерес как таковой и как  суммарное отражение частных  и корпоративных интересов субъектов  права.

К тому же происходит заимствование  методов "партнерских отраслей", когда договорный метод частного права находит применение в конституционном  и административном праве, когда  судебная защита становится универсальной  для всех субъектов публичного и  частного права, когда в отраслях частного права четко определяется компетенция субъектов публичного права. И это является положительной  тенденцией.

3. Частное право как основа предпринимательства и рыночных отношений