Основы принципа разделения властей

Свой подход к принципу разделения властей сформулировал  Б.А. Страшун. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно - функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами.⁶

Приведенный пассаж свидетельствует  о доминировании в этой характеристике формально - юридического аспекта принципа разделения властей, что само по себе актуально и существенно, однако здесь отсутствуют элементы политической, правовой, исторической оценки, не в полной мере отражены реальное место, роль и значение принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве.

Представляют интерес  суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно - правового (разделение властей). При всей, по нашему мнению, условности такой градации и с учетом последующих эволюций, модификаций и дополнений данная классификация позволяет представить реальную структурно - правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть - власть прессы.

Представляется также  ценным, хотя и не бесспорным, мнение В.Е. Чиркина⁷ о горизонтальном и вертикальном разделении властей: между Федерацией и ее субъектами. При анализе проблемы единства государственной власти делается вывод о том, что наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено в ряде новейших конституций. Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г. гласит: "Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

С учетом вышеприведенных  мнений по поводу содержания принципа разделения властей сформулируем наиболее общие выводы относительно теории (принципа, доктрины) разделения властей.

Во-первых, появление этой теории (принципа, доктрины) отразило прогрессивный по своему характеру процесс поиска устройства государственной власти в период усиления борьбы крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма.

Во-вторых, если иметь в виду коренные, органические недостатки королевской власти, теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствовала продвижению по пути развития демократического государства и совершенствования структуры государственной власти.⁸

В-третьих, доктрину разделения властей  не следует рассматривать как  некую догму. Постоянные модификации, дополнения, новеллы характеризуют  в целом процесс развития доктрины разделения властей и отражают специфику  его реализации в различных странах, а также особенности конституционного закрепления данного принципа.

В-четвертых, разделение государственной  власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный  и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой из ветвей власти. В связи с этим беспочвенны дискуссии о том, какая из названных ветвей первична, а какая вторична, споры о ведущей, и тем более господствующей, роли какой-либо одной ветви власти.

Между прочим, если иметь в виду элемент относительной самостоятельности каждой из трех ветвей власти, то следует сделать, например, в отношении Конституции Российской Федерации 1993 г., такое уточнение.

Статья 10 Конституции РФ подчеркивает, что государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. О статусе и содержании каждой из них ничего не говорится, что, как можно полагать, не является упущением законодателя.

Ситуация проясняется именно в  следующей части данной статьи, в которой четко определено: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом разграничения ветвей власти и объективного по характеру переплетения некоторых элементов каждой из властей  во многом доминирующими и решающими особенностями и признаками становятся (являются) взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение ветвей власти.

Теперь перейдем к непосредственному  анализу проблемы соотношения принципа разделения властей и института  парламента, парламентаризма в целом в условиях современной России.

Прежде всего подчеркнем: парламент - это высший законодательный и  представительный орган власти государства. С известной долей условности можно говорить о выборных законодательных  и представительных органах власти субъектов РФ как о "минипарламентах".

Но в анализируемом соотношении  нас интересует в первую очередь  общенациональный орган законодательной  и представительной власти, которым, если иметь в виду ст. 94 Конституции  РФ, является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации.

Уместно в связи со сказанным  выделить два характернейших момента, определяющих природу и характер парламента.

Во-первых, это единственный законодательный  орган страны. В ст. 105 Конституции  РФ четко сказано: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой", - что, на наш взгляд, и предопределяет ее основное назначение и специфику характера.

Сказанное не может означать какого-либо умаления роли Совета Федерации - составной  части парламента, его верхней  палаты, - а также других самостоятельных органов государственной власти (прежде всего Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или, например, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) в осуществлении законодательной деятельности.

Во-вторых, парламент Российской Федерации - это общенациональный представительный орган власти Российской Федерации. В данном случае уместно напомнить  известную характеристику классика французского конституционного права  Леона Дюги: "...парламент есть представительный мандатарий нации".

Мы привели весьма сжатую и схематичную  характеристику парламента Российской Федерации с тем, чтобы "приблизиться" к определению собственно парламентаризма - явления сравнительно нового для  российской государственности и конституционного права Российской Федерации.

Справедливо мнение, что применение к Федеральному Собранию термина "парламент" означает официальное принятие категории  парламентаризма с учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизационного опыта.

Имеются разные, подчас противоречивые трактовки категории "парламентаризм".⁹

Например, далеко не бесспорно определение  парламентаризма, данное известным  специалистом в области конституционного права зарубежных стран профессором  А.А. Мишиным: "...это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента".

На наш взгляд, в данном определении  ощущается влияние господствовавшей в течение длительного времени установки, отрицавшей теорию разделения властей. Формулировка "разделение труда" отнюдь не адекватна принципу разделения властей.

Анализируя роль парламента, в частности  Федерального Собрания, а также парламентаризма в целом, Б.Н. Топорнин акцентирует внимание на таких моментах, как использование уроков собственной истории и зарубежного опыта, правил, созданных на основе изучения новейшей технологии парламентаризма, освоения передовых образцов парламентского производства.

Б.А. Страшун выделяет в качестве отличительного признака парламентаризма политическую ответственность  правительства перед парламентом  за свою деятельность. В целом это  так и есть, однако указанный признак  не действует, либо только формально  фиксируется, в условиях функционирования авторитарных режимов.

Некоторые модификации  понятия "парламентаризм" имеются  в трудах Б.С. Крылова, а также  В.Е. Чиркина, который подчеркивает первое место законодательной власти среди ветвей государственной власти.

Не абсолютизируя роли законодательной власти, отметим, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной властей, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно - правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции.

Специфика российской модели разделения властей, парламента и парламентаризма  не может означать отказ от изначального предназначения системы разделения властей, призванной обеспечить реальное действие системы сдержек и противовесов, баланс властей, успешное функционирование парламента России, прогрессивное развитие российского парламентаризма.¹⁰

С определенной долей  условности можно определить российский парламентаризм как разновидность  и форму государственного руководства  обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом.

Структура российского  парламента отличается определенной спецификой. Часто употребляемые в публицистике, посвященной Федеральному Собранию, термины "нижняя палата", "верхняя  палата" не соответствуют тексту Конституции РФ, ст. 95 которой гласит: "Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы". Вольное оперирование журналистскими, публицистическими оборотами порой приводит к тому, что они начинают употребляться и в официальных нормативных правовых документах. Так, действующий Регламент Государственной Думы, принятый Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, носит следующее название: "Регламент Государственной Думы - парламента Российской Федерации". Конституция РФ не содержит прямых качественных характеристик каждой из палат, специфики их взаимоотношений, не фиксирует принцип их равенства. Однако в Конституции РФ сформулированы весьма существенные организационные, и в особенности компетенционные характеристики, позволяющие судить о специфике Совета Федерации и Государственной Думы.

Во-первых, это особенности  формирования каждой из палат.

Государственная Дума состоит  из 450 депутатов, избираемых согласно действующему законодательству о выборах депутатов  Государственной Думы, то есть в ее формировании решающим является принцип выборности депутатов.

По-иному формируется  Совет Федерации: в него входят по два представителя от каждого  субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного  органов государственной власти).

Это весьма существенные различия, с точки зрения принципов  и организационной специфики  формирования палат.

Однако в еще большей  мере отличие палат отражается в  компетенции каждой из них. Объективно, вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических задач и функций Совета Федерации и Государственной Думы проявляются особенности компетенции каждой из палат (см. ст. 102 - 106 и в ряде других статей Конституции РФ).¹¹

Например, в компетенцию  Совета Федерации входят: утверждение  изменения границ между субъектами РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и ряд других ответственных и специфических властных полномочий. К ведению Государственной Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно важные вопросы государственной жизни: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ (что в существенной мере определяет ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; утверждение федерального бюджета; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие фундаментальные вопросы.

Если иметь в виду структурные аспекты статуса  российского парламента, то чрезвычайно  актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции  РФ: Совет Федерации и Государственная  Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно - правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов.¹²

Комитеты Государственной  Думы - такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и т.д.