Механизм государства

Существует научная позиция, авторами которой выступают В.В.Лазарев и С.В.Липень, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства.[11]

Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняют содержание, формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, - от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависят уровень развития и эффективности государственного аппарата.

№4. Понятие, виды и особенности государственных органов как основного элемента  механизма государства.

Задачи и функции государства реализуются посредством деятельности его механизма. Государство как таковое существует, проявляет себя вовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них служащих.

Анализ государства с позиций его механизма позволяет выявить место и роль каждого элемента в системе государственного властвования, определить его оптимальную структуру, иерархические связи с иными элементами. В то же время каждый элемент, рассматриваемый как составляющая единого механизма, выступает в виде органической и достаточно самостоятельной части целого, то есть явления обладающего определенными интегративными и автономными качествами и свойствами, что позволяет полнее выявить его природу и назначение.

Первейшим элементом, своего рода «кирпичиком» всего «здания» механизма государства выступает государственный орган.[12]

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст.3), осуществляет свою власть.

Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, имеющая специфические признаки. Он является первичным и важнейшим структурным элементом государства.

К числу наиболее существенных признаков государственного органа относятся следующие:

1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленными конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти. Так, Конституция РФ указывает, что в РФ на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Однако одного конституционного упоминания о том или другом таком органе государственной власти недостаточно, сама же Конституция РФ предусматривает, что порядок образования этого органа должен быть определен федеральным законом. Только федеральным законом или федеральным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов РФ.

Порядок создания органа может предусматривать участие его в создании не одного, а нескольких органов государственной власти (например, аудиторы Счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликвидироваться не только законами, но и указами президента РФ. Это касается органов исполнительной власти.

2. Каждый орган государственной власти наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех различных задач и функций, которые они выполняют.[13]

Органы власти издают правовые акты, которые устанавливают порядок использования гражданами тех или иных своих прав, регулируют отношения между гражданином и государством в определенной мере, на определенном уровне и в определенной области. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения. Границы компетенции очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган государственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти. Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-правовыми актами. Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеют компетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственной власти, вследствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как органы государственной власти.

Властными полномочиями в РФ располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени РФ.

3. Деятельность органов государственно власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами. Речь идет только об основных формах и методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер.

4. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти РФ. В Конституции РФ (ст.5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

Из названных признаков органа государственной власти видно, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т.д., хотя они тоже влияют на использование гражданином тех или иных своих прав и свобод. Но эти государственные учреждения являются звеном соответственно какого-либо экономического министерства, государственного комитета по высшему образованию и т.д., которые сами выступают как органы государственной, а точнее, исполнительной власти. Рассмотренные признаки органа государства в своей совокупности и органической взаимосвязи  раскрывают понятие органа государства и позволяют сформулировать его определение.

Полагаем необходимым привести в данной работе взгляды различных ученых на понятие государственного органа.

По мнению Е.И Козловой, О.Е.Кутафина, государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.[14]

Ряд авторов придерживается такого определения государственного органа, как элемента (звена) механизма государства, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в этой связи властными полномочиями.[15]

Указанные выше определения, на мой взгляд, довольно расплывчаты, и требуют определенной конкретизации и уточнения.

По моему мнению, наиболее полно раскрывающим понятие государственного органа является определение, данное Н.И.Матузовым, А.В. Малько в соответствии с которым:

Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления, в пределах своей компетенции, задач и функций государства.[16]

Органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.

Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма по осуществлению задач и функций государства обусловливает множество его органов. Более глубокому представлению о них способствует классификация государственных органов по видам на основе различных  научно обоснованных критериев. Наряду с рассмотренным выше разделением государственных органов в зависимости от того, что они представляют собой – коллективное образование или воплощаются в одном лице, занимающем государственную должность, - имеются и другие основания их классификации.

По такому критерию, как юридический источник их легитимности, органы государства подразделяются на:

а) органы, устанавливаемые Конституцией РФ, Федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти РФ, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

б) органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанных выше государственных органов: Администрация Президента РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

По порядку образования органы государства классифицируются на органы, избираемые непосредственно народом: Президент РФ, Государственная Дума РФ, законодательные органы субъектов Федерации; и органы, формируемые другими государственными органами: Правительство РФ, Конституционный Суд РФ.

По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно стоят на этой «лестнице» органы местного самоуправления.[17]

Федеральные органы включают Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также органы исполнительной власти: федеральные министерства и ведомства, и суды РФ. В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые их конституциями (уставами) и законами.

Не всегда органы субъектов РФ образуют единую иерархическую структуру с органами государственной власти РФ. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в определенных пределах и совершенно исключена для органов законодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральный и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности последних, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.

В основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на некоторые особенности по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

По действию во времени государственные органы делятся на постоянные, которые создаются без ограничения срока действия и временные, создаваемые для достижения краткосрочных целей.

Абсолютное большинство государственных органов РФ и ее субъектов, согласно Конституции и законам РФ, конституциям и уставам субъектов РФ действуют на постоянной основе (прокуратура, милиция, суд). Вместе с тем могут существовать государственные органы, создание и деятельность которых носят временный характер. Они непосредственно связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными обстоятельствами (временная администрация создаваемая в условиях режима чрезвычайного положения).

По характеру подчиненности органы государственной власти подразделяются на органы исключительно «вертикального» подчинения (прокуратура, суд) и органы «двойного», или «вертикально-горизонтального» подчинения (милиция, государственные банки).

По характеру компетенции органы государственной власти делятся на органы общей компетенции, которые в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Правительство РФ), и органы специальной компетенции, осуществляющие деятельность в какой-либо одной сфере общественной жизни (министерства).

По форме реализации государственной власти выделяют законодательные (представительные), исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные органы.

Законодательные органы призваны непосредственно выражать в законах волю и интересы общества.

Здесь важно иметь в виду, что понятие «представительные органы» и «законодательные органы» не совпадают по объему. Соотношение между ними такое – всякий законодательный орган является одновременно представительным, но не всякий представительный орган может выступать в качестве законодательного (например, созванное конституционное совещание может быть признано представительным органом, но не законодательным).