Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в  местном референдуме.

В Конституции  РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция  РФ включила строительство и распределение  жилья, в сфере муниципального здравоохранения  к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых  взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных  образовательных учреждениях.

Правовое  регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению  РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям  местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных  правовых актов местного самоуправления⁷.

Функционирование  местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

3.1 Правовая основа местного  самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая  база местного самоуправления – это  система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых  оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации  посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных  норм можно определить следующие  параметры правового пространства местного самоуправления:

– население  муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

– экономической  основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право  и бремя владения, пользования  и распоряжения которой принадлежит  населению муниципального образования;

– система  местного самоуправления включает институты  непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления  местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные  и т.д.);

– местное  самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций; изменение границ таких  территорий

– допускается  только с учетом мнения населения  соответствующих территорий;

– органы местного самоуправления имеют самостоятельные  полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной  собственностью, формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления  охраны общественного порядка и  др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств;

– местному самоуправлению гарантируется право  на судебную защиту;

– местному самоуправлению гарантируется компенсация  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти;

– устанавливается  запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
• обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
• основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;
• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;
• осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;
• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.⁸

– федеральные  Конституционные законы и федеральные  законы (Федеральный закон от 28 августа  1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).

– федеральные  нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти;

– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные  правовые акты субъектов РФ (в настоящее  время специальные законы приняты  во всех российских регионах, поскольку  в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления находится  в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

– муниципальные  правовые акты: уставы муниципальных  образований, решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан и  др. Муниципальные правовые акты могут  приниматься населением муниципального образования непосредственно органом  местного самоуправления или должностным  лицом местного самоуправления на основании  и во исполнение положений, установленных  федеральными законами и законами субъектов  РФ. Такие акты подлежат обязательному  исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных  образований подлежат обязательной государственной регистрации в  органах юстиции.

Особые  права законодательство закрепило  за сходами граждан, проживающих  в сельских населенных пунктах и  поселках. Если прежде сходы граждан  действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших  городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов  населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

3.2 Территориальная и организационная  основа местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает  кардинальное изменение принципов  территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные  образования (за исключением городов  федерального значения) разделяются  в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они  являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению  в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных  образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений⁹. Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает  следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются  законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» указаны  требования к установлению и изменению  границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория  субъекта РФ разграничивается  между поселениями;

2) территории  всех поселений, за исключением  территорий городских округов,  а также возникающие на территориях  с низкой плотностью населения  межселенные территории входят  в состав муниципальных районов;

3) территорию  поселения составляют исторически  сложившиеся земли населенных  пунктов, прилегающие к ним  земли общего пользования, территории  традиционного природопользования  населения соответствующего поселения,  рекреационные земли, земли для  развития поселения;

4) в состав  территории поселения входят  земли независимо от форм собственности  и целевого назначения;

5) в состав  территории городского поселения  могут входить один город или  один поселок, а также территории, предназначенные для развития  его социальной, транспортной и  иной инфраструктуры;

6) в состав  территории сельского поселения  могут входить один сельский  населенный пункт или поселок  с численностью населения более  1000 человек и (или) объединенные  общей территорией несколько  сельских населенных пунктов  с численностью населения менее  1000 человек каждый;

7) сельский  населенный пункт с численностью  населения менее 1000 человек, как  правило, входит в состав сельского  поселения;

8) статусом  сельского поселения может наделяться  сельский населенный пункт с  численностью населения менее  1000 человек;

9) на  территориях с низкой плотностью  населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек может не наделяться  статусом поселения, и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения,  если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих  в соответствующем населенном  пункте;

10) административным  центром муниципального района  может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа  и расположенный в границах  муниципального района;

11) границы  сельского поселения устанавливаются  с учетом пешеходной доступности  до его административного центра  и обратно в течение рабочего  дня для жителей всех населенных  пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района  – с учетом транспортной доступности  до его административного центра  и обратно в течение рабочего  дня для жителей всех поселений,  входящих в его состав;

12) территория  населенного пункта должна полностью  входить в состав территории  поселения;

13) территория  поселения не может входить  в состав территории другого  поселения;

14) территория  городского округа не входит  в состав территории муниципального  района;

15) границы  муниципального района устанавливаются  с учетом необходимости создания  условий для решения вопросов  местного значения межпоселенческого  характера органами местного  самоуправления муниципального  района, а также для осуществления  на всей территории муниципального  района отдельных государственных  полномочий, переданных указанным  органам федеральными и региональными  законами;

16) территория  поселения должна полностью входить  в состав территории муниципального  района.

3.3 Экономическая основа  местного самоуправления

По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической  основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.