Конституционная ответственность как институт конституционного права

Глава 2. Субъекты конституционной ответственности

§ 1. Конституционная ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления

В настоящее  время существует множество проблем, влекущих дисбаланс в отношениях органов государственной власти и местного самоуправления. В первую очередь это отсутствие четкого  правового разграничения полномочий между тремя уровнями власти, отсутствие механизма конституционно-правовой ответственности. При построении единой вертикали власти институт конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления играет ведущую роль. На органы местного самоуправления возложено решение задач, значимых и для государства, и для общества. В связи с этим необходимо не только декларировать, но и выработать механизмы их реализации¹.

В зависимости  от вида юридической ответственности  можно выделять уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность².

Одним из важных аспектов конституционно-правового толкования ст. 12 Конституции Российской Федерации является допустимость ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, посредником которого выступают органы государственной власти. Статья 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которая наступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В данной статье, с одной стороны, закрепляется принцип, согласно которому органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

С другой стороны, п. 3 ст. 49 данного закона установил достаточно жесткие условия и порядок неотвратимости несения данного вида публично-правовой ответственности при осуществлении незаконной деятельности. В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами названных выше видов правовых актов представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (суды общей юрисдикции субъектов РФ) за заключением о признании несоответствия деятельности соответствующего органа или должностного лица данным актам. Заключение суда о признании несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, должностного лица и одновременном назначении новых выборов законом субъекта РФ.

Положения п. 3 ст. 49 Федерального закона 1995 г. были оспорены в Конституционном Суде РФ по запросу  Народного Хурала Республики Бурятия, который выразил сомнение в соответствии данных положений ст. ст. 3, 12 и 130 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления, как особая разновидность осуществления власти народом, не входят в систему органов государственной власти и предназначены для решения населением вопросов местного значения. Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признал данные положения соответствующими Конституции РФ¹. Конституционный Суд указал, что для защиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности, в том числе досрочное прекращение полномочий. Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением выборов, и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. данная процедура также предусмотрена. Основные отличия между Законами 1995 г. и 2003 г. состоят в том, что новый Закон:

1) увеличивает  срок, в течение которого представительный  орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех месяцев;

2) не требует  судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3) не предусматривает  в качестве обязательного этапа  процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесения письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

4) требует обязательного  судебного подтверждения факта  неисполнения первого судебного  решения;

5) предусматривает  обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии Закона о роспуске представительного органа муниципального образования (раннее законодательный орган субъекта Российской Федерации мог и сам выступить с такой инициативой)¹.

Указанная мера носит факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обязано, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган не обязан его принимать. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Порядок вступления в силу законов субъектов Российской Федерации определяется самими субъектами. Новый Закон в отличие от ранее действовавших не устанавливает обязанности назначения новых выборов представительного органа муниципального образования. Исходя из Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. они могут быть назначены тем же законом субъекта Российской Федерации².

Гарантией прав представительного органа является, во-первых, требование о наличии двух судебных решений, во-вторых, срок, который фактически дается после второго судебного решения на принятие мер по его исполнению. Кроме того, поскольку Федеральным законом предусмотрено право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на этот акт, преодолеваемое двумя третями от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, необходимо оговориться, что рассматриваемые нормы говорят об ответственности за непринятие мер. Если же представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет.

Возможность досрочного отрешения от должности главы  муниципального образования предусмотрена ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации¹.

Таким образом, учитывая, что в соответствии с  п. 2 ст. 37 Закона главой местной администрации  является глава муниципального образования  либо лицо, назначаемое на должность  главы местной администрации  по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.

Контракт в любом случае при отсутствии взаимного согласия сторон может быть расторгнут только в судебном порядке. Основанием для рассмотрения судом соответствующего дела являются заявления представительного органа муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Но и интересы главы администрации тоже защищены: контракт может быть расторгнут в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления или органами государственной власти субъекта РФ по заявлению главы администрации.

В отличие от Закона 1995 г., Закон 2003 г. не предусматривает  возможности назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена?

Статья 20 Закона 2003 г. содержит отсылочную норму об ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В качестве такой (особой) меры ответственности можно рассматривать подп. 3 п. 1 ст. 75, предусматривающий, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом¹.

Возможность принудительного  изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочий вступает в противоречие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области». В данном Постановлении указывается, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти¹. В то же время новый Закон не предусмотрел возможность добровольной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта более целесообразна.

Полагаю, что справедлива точка зрения судьи Н.В. Витрука², высказанная в особом мнении, в соответствии с которой возможна передача отдельных полномочий органов местного самоуправления на основе договора, то есть взаимного согласия.

Анализируя  нормы, регулирующие ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов, можно заметить, что объем полномочий здесь не одинаков. Органы местного самоуправления могут решать лишь вопросы, связанные с ответственностью органов государственной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение условий договора, сторонами по которому являются, с одной стороны, орган государственной власти, а с другой - орган местного самоуправления. Кроме того, эти органы могут выступать инициаторами признания недействующими правовых норм, принятых органами государственной власти субъекта РФ и нарушающих права органов местного самоуправления, муниципальных образований или населения муниципального образования. Однако признание этих норм недействующими не рассматривается в качестве разновидности ответственности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. И третьим направлением может стать обжалование действий (бездействия) органов государственной власти, направленных на нарушение права на местное самоуправление.

Отношения органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов местного самоуправления не следует рассматривать однобоко. В настоящее время существует необходимость установления возможности привлечения к ответственности и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Речь идет о тех случаях, когда в результате невыполнения (ненадлежащего выполнения) этими органами своих обязательств органы местного самоуправления не могут выполнять переданные полномочия, а также часть собственных полномочий¹.

В связи с  этим была бы удачной норма, закрепленная в федеральном законе, согласно которой федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий. Видимо, органы государственной власти оказались не заинтересованы в установлении собственных обязанностей (в том числе по своевременному финансированию переданных полномочий)².

 § 2. Иные субъекты конституционной ответственности

Всех субъектов  можно разделить на две категории: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам конституционной ответственности относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъектов РФ, члены Конституционного Суда, Уполномоченный по правам человека, члены Правительства, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, главы органов местного самоуправления, депутаты законодательных органов субъектов РФ. К коллективным относятся: государство в целом, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, органы местного самоуправления.

В то же время  мы против необоснованного расширения перечня субъектов конституционной ответственности. Так, Н.М. Колосова в качестве субъектов конституционной ответственности выделяет физических лиц, общественные объединения¹. Л.С. Мамут считает, что субъектом конституционной ответственности выступает народ. В случае выделения в качестве субъектов конституционной ответственности физических лиц происходит смешение конституционной ответственности с другими видами юридической ответственности: уголовной, гражданско-правовой, налоговой, дисциплинарной. Народ как социальная общность может выступать субъектом политической, моральной, религиозной ответственности, но не юридической, а действующее законодательство не предусматривает правонарушений, субъектом которых являлся бы народ.