Конституционная ответственность как институт конституционного права

Вопрос об источниках не формален, он имеет принципиальное значение, поскольку от ответа на него зависит не только содержание, но и наименование рассматриваемой ответственности. В случае отнесения к источникам только Конституции РФ и законов, на которые в ней имеются ссылки, то оправданно наименование «конституционная ответственность». Если же рассматривать данную ответственность как отраслевую, что представляется более логичным, то уместно название «конституционно-правовая ответственность».

Самое интересное, что  нормы самой отрасли до сих  пор еще не фиксируют данный вид юридической ответственности путем введения соответствующего термина. Поэтому предлагается принять либо специальный закон, ее закрепляющий, либо внести необходимые изменения в Конституцию РФ и законодательство. Некоторые авторы используют оба наименования как равноправные².

Для решения данной ситуации уместным видится придание прецедентного значения правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)  и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹, введшем категорию «конституционная ответственность» в связи с отзывом высшего должностного лица субъекта  РФ.

Первым и, казалось бы, основным источником конституционной  ответственности является Конституция РФ. Однако она закрепляет лишь три основания: отрешение от должности Президента РФ, признание Конституционным Судом РФ нормативно-правового акта не действующим и приостановление деятельности государственных органов. Всего три санкции – это недостаток Конституции РФ. Кроме этого выделяют Федеральные конституционные законы. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ»² (отмена Президентом РФ актов Правительства РФ),   Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»³ (приостановление деятельности органов государственной власти субъекта РФ, запрет деятельности политической партии, ввод войск). Федеральные законы, такие как об общественных объединениях, о политических партиях, о статусе судей, о прокуратуре и так далее. Санкции о конституционной ответственности не могут закрепляться в подзаконных актах, то есть в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

Второй уровень источников, по мнению некоторых ученых, составляют акты органов государственной власти субъектов РФ: конституции, уставы, законы субъектов РФ. Например, Устав Красноярского края – лишение полномочий депутата в связи с вступление в силу приговора суда.

Третий уровень –  акты органов местного самоуправления. Они дублируют федеральное законодательство, например, отзыв депутата, лишение слова депутата и другие.

Теперь обратимся к  основанию конституционной ответственности. Основанием, как и любого вида ответственности, является правонарушение. Конституционное правонарушение – это поведение, которое не соответствует конституционно-правовой норме и влекущее за собой ответственность. Кондрашев А.А., в частности, выделяет в качестве правонарушения неприменение конституционно-правовой нормы, когда это норма должна быть применена, либо не должное применение государственно-правовой нормы, что выражается в неэффективности ее реализации, либо прямое нарушение предписаний, содержащихся в норме конституционного права. Состав правонарушения Кондрашев А.А. не выделяет, так как в уголовном праве это введено для упрощения доказывания и для дифференциации санкций. В конституционном праве это не нужно, так как здесь действует презумпция виновности, то есть государственному органу не нужно доказывать виновность, и дифференциации наказания не существует, так как они довольно просты: ликвидация, упразднение и так далее.     

Другие ученые выделяют состав правонарушения, например, Некрасов С.И.¹ Общим объектом правонарушения являются конституционные основы организации и функционирования государственной власти. Непосредственным объектом выступает конкретные права и законные интересы граждан и организаций, полномочия федеральный и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и другие.

К субъектам, в том  смысле кто может нести негативное воздействие за нарушение норм конституционного права, относятся: государство в целом, государственные образования, то есть субъекты федерации, муниципальные образования, государственные органы, должностные лица, организации обладающие определенным конституционным статусом, например, политические партии, и физические лица.

Нельзя не отметить, что  ответственность субъектов носит  односторонний характер – в действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие конституционную ответственность федеральных органов государственной власти за невыполнение (ненадлежащее) выполнение своих обязанностей. Подтверждением этого, в частности, является закрепленный в ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» механизм исполнения решения Конституционного Суда РФ. Закон закрепляет обязанность федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания, Правительство РФ) и органов государственной власти субъектов РФ (высшего должностного лица и законодательного органа субъекта) по устранению пробелов в правовом регулировании в случае признания федеральных или региональных нормативных правовых актов не соответствующими Конституции РФ, однако при этом невыполнение закрепленных обязанностей региональными органами государственной власти рассматривается как основание их ответственности, а невыполнение аналогичных обязанностей федеральными органами государственной власти – нет¹.

 Таким образом возможны  ситуации, когда Конституционный  Суд РФ по запросу органов  государственной власти субъекта  РФ признает какой-либо федеральный нормативно-правовой акт не соответствующим Конституции РФ, а федеральные органы государственной власти могут безнаказанно не приводить неконституционный акт в соответствии в федеральной Конституцией и правовой позицией Конституционного Суда РФ. Федеральный законодатель исходит, видимо, из презумпции правомерности любых действий федеральных органов государственной власти, однако практика показывает, что так бывает далеко не всегда.

Объективную сторону  конституционного деликта образует противоправность деяния и явившийся его следствием определенный вредоносный результат. Противоправным может быть как действие, так и бездействие. Например, издание нормативно-правового акта не соответствующим Конституции РФ или федеральному закону, не целевое расходование средств бюджета.

Прямая причинно-следственная связь между противоправным деянием  и соответствующим вредоносным  результатом иногда непосредственно  закрепляется нормативно. Например, в соответствии с п. 4, ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹ одним из обязательных условий роспуска законодательного органа субъекта РФ является установление в судебном порядке того, что в результате уклонения регионального парламента от исполнения решения соответствующего суда о несоответствии принятого им  нормативного правового акта федеральному законодательству созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления, либо нарушены права и свободы человека и гражданина; однако такая связь предполагается в качестве обязательной составляющей  объективной стороны конституционного правонарушения всегда и должна выясняться в каждом конкретном случае при решении вопроса о  применении мер ответственности к органу государственной власти.

Субъективная сторона  правонарушения характеризуется наличием вины. Вина – это возможность выбора правомерного поведения. Отсутствие вины определяется тем, выбор поведения субъектом невозможен. Например, когда орган по какой-либо причине не может принять решение, чрезвычайное положение, или когда есть приказ вышестоящего органа, который нижестоящий не выполнить не может.

     § 3. Виды мер конституционной ответственности

Действующее в  Российской Федерации законодательство позволяет уже сегодня выделить достаточное количество мер конституционной  ответственности. Так, Т.Д. Зражевская выделяет следующие меры: 1) отрешение Президента от должности; 2) отставка Правительства в целом или отдельных его членов; 3) временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания; 4) лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности; 5) отмена решения о приеме в гражданство; 6) лишение государственных наград и почетных званий; 7) лишение активного и пассивного избирательного права (по приговору суда).

Кондрашев А.А. дополняет этот список следующими мерами: 1) отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта; 2) роспуск высшего органа законодательной власти субъекта РФ; 3) временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу органов власти Федерации; 4) изменение статуса субъекта; 5) назначение специального федерального представителя для управления субъектом; 6) ввод специальных подразделений на территорию субъекта¹.

Более подробную  классификацию мер конституционной  ответственности дает Е.И. Колюшин. Кроме названных выше, к мерам конституционной ответственности автор относит: 1) меры, принимаемые Конституционным Судом; 2) приостановление Президентом действия акта органа исполнительной власти субъекта Федерации; 3) отмену Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ; 4) роспуск Государственной Думы; 5) отказ в заверении списков кандидатов, вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, отказ в регистрации кандидата (списка), отмену регистрации кандидата (списка); 6) признание выборов недействительными по решению суда².

Конституционная ответственность состоит в применении конкретных конституционных взысканий: 1) признание органом конституционного контроля неконституционным нормативного акта или его отдельных положений; 2) признание неконституционным не вступившего в силу международного договора Российской Федерации; 3) признание неконституционными внутри федеральных и межрегиональных договоров.

Названные меры применяются  за превышение власти конкретными органами, за правонарушения, совершенные в сфере правотворчества и правоприменения. Сегодня, исходя из предоставленных полномочий, Конституционный Суд в своих решениях ограничивается лишь констатацией совершенного правонарушения. Таким образом, при признании того или иного акта неконституционным ответственность заключается лишь в умалении авторитета государственного органа или должностного лица. В связи с этим отчасти следует согласиться с М.А. Красновым в том, что институт отмены решений, не соответствующих вышестоящим актам, вписывается в механизм ответственности, если... мыслить отмену не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности³. Вместе с тем необходимо отметить, что Конституционный Суд не отменяет решения, а признает их неконституционными, в связи с чем они утрачивают юридическую силу.

Эффективность правосудия непосредственно  связана с обязательностью, непререкаемостью судебных решений. По Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения этого органа являются непосредственно действующими, самодостаточными, т.к. они не требуют, чтобы орган, издавший акт, признанный неконституционным, издавал новый акт о его отмене.

Законодателем предпринята  попытка повысить ответственность  органов государственной власти за исполнение решений Конституционного Суда принятием ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (от 15.12.01). В частности, в статье 79 ФКЗ введено требование к государственному органу или должностному лицу, принявшему нормативный акт, признанный Конституционным Судом неконституционным, принять новый нормативный акт, "который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части". Статья 80 ФКЗ детально прописывает полномочия всех органов государственной власти Российской Федерации и субъектов в случае признания их акта неконституционным. Они должны в сроки, указанные в Законе, отменить неконституционный акт, признанный неконституционным. Например, Президенту РФ, Правительству РФ предписано не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменить нормативный акт, признанный неконституционным¹.

При буквальном прочтении  данных положений складывается впечатление, что Конституционный Суд является лишь органом конституционного надзора, если его решением акт признается неконституционным, а орган, издавший такой акт, должен отменить его действие. В данном случае имеет место уравнивание Конституционного Суда с иными судами в сфере нормоконтроля по юридической силе принимаемых решений. Однако Конституционный Суд неоднократно в своих решениях устанавливал разницу между нормоконтролем, проводимым органом конституционной юстиции, и иными судами, обращая внимание на то, что Конституционный Суд принимает окончательные решения, не требующие своего утверждения другими государственными органами или должностными лицами. Так, в одном из последних решений Конституционный Суд установил, что «в силу прямого указания Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации...» (Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Кроме этого, Законом предусмотрен достаточно сложный порядок исполнения решений Конституционного Суда. Представляется, что срок, названный законодателем (3 месяцев), для подготовки Правительством РФ проекта нового закона слишком мал, особенно если речь идет о ряде взаимосвязанных законопроектов. Государственная Дума должна рассмотреть данный законопроект (законопроекты) во внеочередном порядке. Интересно, будет ли рассматриваться в таком же порядке законопроект, инициированный вместо признанного неконституционным другим субъектом законодательной инициативы. Вместе с тем возникает вопрос о возможности обязать законодательный (представительный) орган субъекта принять новый закон субъекта взамен признанного неконституционным¹. Видимо, можно лишь обязать в конкретный срок рассмотреть вопрос о принятии нового акта. Более того, в большинстве субъектов действуют те же правила, что и на федеральном уровне, когда закон, принятый законодательным органом, вступает в силу только после его подписания главой субъекта. Следовательно, в пропуске указанных сроков может быть виноват и иной орган. Но тем не менее ответственность применяется к законодательному органу субъекта. Представляется, что данный ФКЗ не только усложняет механизм исполнения решений Конституционного Суда, но и снижает роль конституционного судопроизводства.