История становления и развитие государственной службы в России

Дворяне занимали высшие и  средние командные должности  в армии, возглавляли центральные  и местные органы власти. На местах полными хозяевами были представители  власти великого князя, затем царя –  наместники в крупных землях, воеводы - в волостях и уездах. Наместник  или воевода получал не жалование, а все тот же «корм», т.е все необходимое для безбедной жизни от местного населения; получал он права на такой «корм» на год – два, редко на более длительный срок. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу, что способствовало откровенному  грабежу населения.

Кормления были отменены лишь во второй половине XVI в., когда члену Государева двора были установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Заметим - не заработная плата, а деньги, «жалованные» царем за верную службу, ибо это пока государева служба, а не государственная.

Государевы служащие рекрутировались  преимущественно из высших слоев  русского общества. Для боярства, объединявшего  родовые корпорации знати, наибольшее значение имели a) древность рода, б) знатность рода (принадлежность к княжеским фамилиям). В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.

Прослеживается такое  формирование «дворянства» (как высшего  слоя «государевых слуг») в самостоятельную  сословную корпорацию: XII в.-  люди из княжеского двора; XIII – XV вв. – дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности. В XV в. Поместный принцип становится основным во взаимоотношениях государства и его служащих, кроме того, служащему полагалось жалование. C XVI в. дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства (знатные и менее знатные) . Главной для дворян была военная служба; каждый дворянин был обязан по требованию великого царя явиться «конно, людно, и оружно», т.е быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. В XV- XVII в в. – дворянская конница была главной военной силой московского государства.

2.2 Укрепление государственной  службы и становление местного  управления и самоуправления  в Императорской России.

В период с середины XVII в. До начала XVIII в. На смену сословно-представительной монархии приходит-  абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода ( царствование Петра I), государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих, приведена в приложение А.

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы:

- В первой четверти  XVIII в. при Петре I ( годы правления – 1682-1725) были ликвидированы сословно-представительные органы и установилась абсолютная монархия.

- Петр определил персону  государя от государства и  создал полноценную государственную  службу, правовой основой которой  стала « Табель о рангах  всех чинов воинских, статских  и придворных от 24 января 1722».  От этой даты обычно и отсчитывают  начало государственной службы  в России.

- К началу  XIX в. « Табель» приобрела вид, представленный в приложение В. Состояла она из 14 рангов ( классов, классных чинов,1-й – высший) по трем видам : военные (  армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс был исключительным ( за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально ( в 1811 и 1834 гг. были упразднены). Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Предусматривались «Табелью»  еще и высшие почетные звания: статс-секретарь  его Величества, Член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.

Форма обращения к чиновнику  – «титулование» также подчинялась  табельной иерархии.

В конце 1708 г. Петр I  разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность-  полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

Подготовка кадров для  нового государственного аппарата стала  осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

Высший учреждением петровской администрации стал правительствующий  Сенат,     сменивший прежнюю  Боярскую Думу.

После окончания Северной войны Россия стала могучей державой, с которой стали считаться  на международной арене.Учитывая это, Сенат в 1722 г. провозгласил Петра I  императором, «Великим», «отцом Отечества».

1. Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов Петр ввел 11 Коллегий и Святейший Синод ( также на правах коллегии). Введены они  были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Установленные «Табелью о  рангах» принципы продвижения чиновников  в зависимости от личной выслуги  и образования заменили старую, средневековую  систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательными – его  сложность, дороговизна, работа на себя ( взятка, коррупция), негибкость.

При преемниках Петра I произошли значительные изменения в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе, отход от принципа обязательной государственной службы как повинности дворян. К числу государственных служащих на этом этапе развития России относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и кто получал содержание от государства – учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных  служащих, российской бюрократии в  XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно « Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, делало для дворян государственную службу обязательной повинностью, что устраняло их далеко не всегда.

Екатерина I ( годы правления – 1725- 1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска. Императрица Анна Иоанновна ( 1730 -1740) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной  службы – 25 лет ( с отчетом, начиная с 20-летнего возраста). Петр I (1761-1762 гг.) своим манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии. В манифесте была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих. Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.) . Венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала « Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» ( так называемая «Жалованная грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованной Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Грамота подтверждала все права дворянства на наследственные или приобретенные имения, разрешала дворянам «иметь фабрики и заводы по деревням», устанавливала политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания ( упраздненные в 90-х годах Павлом I ). Фактически подводя итоги предшествующему законодательству в области организации государственной службы указы Екатерины II « О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I. В указе «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. они закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность. При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

В годы правления Александра I (1801-1825гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становиться более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии(1802г). Важное значение для развития государственной службы имел его Указ « О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Цель Указа была- поднять образовательный уровень чиновничества, был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 гг.) многочисленные нормативно – правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в « Свод Уставов о службе гражданской», который включал в себя три обстоятельных документа:                                                                                 1 . Свод Устава о службе по определению от Правительства;

2. Свод Устава по выборам;

3. Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 г. было принято «  Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В  этих документах определялись порядок  прохождения службы, поступление  на службу, увольнение, права и обязанности  чиновников, регулировались другие вопросы.

Ряд серьезных реформ в  сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы правления 1855-1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861г), вошел в историю под именем «царя освободителя», и Александром III ( 1881-1894гг.). Начатая в 1864 г. при Александре II земская реформа помогла стране выйти из крепостного состояния, подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную державу мира. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

При Александре II, были осуществлены также городская ( 1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные – собрания гласных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ ( председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум собственно из земских или городских земств. Тем не менее эти нововведения расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю. В соответствии с положениями 19 февраля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние – в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. человек. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волосного управлений осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по представлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, с другой- был связан с местным дворянством. Существенно, что все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления. Схема органов управления, сложившаяся в России в XIX в. на уровне губерний, уездов и волостей приводиться в приложении ….

В них была сосредоточена значительная часть должностных лиц, занятых  в России решением важных для государства  управленческих вопросов на местном  уровне. Помимо губерний в некоторых  районов страны, главным образом  на окраинах, продолжали существовать более крупные административные единицы – генерал- губернаторства, включавшие в себя несколько губерний. Связь генерал- губернатора со всеми правительственными  и сословными учреждениями осуществлялась через канцелярию генерал- губернаторства. Генерал- губернатору подчинялись губернаторы всех губерний, входивших в генерал- губернаторство. Генерал- губернаторы назначались императором. Генерал- губернаторы имели право: а) непосредственно «собственные его императорского величества руки» посылать донесения об управлении вверенного им генерал- губернатора; б) присутствовать  в общем собрании Сената или соответствующем его департаменте и ходатайствовать по делам своих губерний, « имея равный с прочими сенаторами голос »; в) предоставлять возражения в Сенате в случае несогласия с каким либо его указанием; г) учреждать опеку над дворянскими имениями с последующим уведомлением уголовных дел и приостанавливать исполнение судебных приговоров до окончательного решения их Сенатом.

Губернатор являлся высшим административным органом в губернии. Назначались  губернаторы властью императора. Губернатор, являясь общим представителем высшей представительной власти губернии, в тоже время был органом министерства внутренних дел. Полномочия губернатора заключались в обнародовании законов, осуществлении надзора за всеми административными учреждениями в губернии и за «скорым отправлением  правосудия» . он наблюдал за благонадежностью всех чиновников губернии и принимал меры к охране «верховных прав самодержавия» в губернии. Руководства губернии губернаторы осуществляли через губернские правления, приказ общественного призрения и многочисленные губернские комиссии (строительную, дорожную, продовольственную, и прочие), председателями которых они являлись. Губернаторам было предоставлено право непосредственно доносить императору об исполнении всех распоряжений с уведомлением лишь того «министерства или главного начальства, коим они объявлены».

Губернское правления состояло из общего присутствия и канцелярии. Во главе губернского правления стоял вице- губернатор, который назначался императором по представлению министра внутренних дел, советники правления назначались Сенатом.

В 1837 г. в губерниях были созданы  палаты государственных имуществ, занимавшиеся управлением казенными землями, государственными крестьянами, заселявшими  их, а также лесными массивами  губернии. Во главе палаты стоял  управляющий, назначаемый императором. Советники, губернские и уездные, лесничие, асессоры палаты определялись министром государственных имуществ, которому и были подчинены палаты.