Исполнительная власть в Российской Федерации

В Конституции РФ Правительству  РФ уделена специальная глава 6 (ст. 110–117). Другие полномочия Правительства  нашли свое закрепление в федеральных  законах и указах Правительства  РФ в системе органов государственной  власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации. Этот федеральный конституционный  закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил  следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных  законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности  и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано  не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический  контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений  законодательства Российской Федерации.

Федеральное министерство является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной  политики и нормативно-правовому  регулированию в установленной  актами Президента РФ и Правительства  РФ сфере деятельности. Федеральное  министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр  РФ (федеральный министр).¹⁸

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных  министров.

В силу Конституции весь состав Правительства  утверждается Президентом РФ в соответствии с предлагаемой структурой федеральных  органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов  исполнительной власти предлагается Председателем  Правительства не позднее недельного срока после его назначения и  утверждается указом Президента; изменения  и дополнения в структуру федеральных  органов исполнительной власти в  целях ее реорганизации также  могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных  федеральным законом о бюджете  на текущий год.

Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории Российской Федерации.¹⁹

Формирование персонального состава  Правительства РФ зависит от структуры  федеральных органов исполнительной власти и предопределено ч. 2 ст. 110 Конституции. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его  персональному составу, в отличие  от определенного ею недельного срока  для предложений по структуре  Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе  происходит при назначении его Председателя, в короткие сроки после утверждения  структуры, а внесение отдельных  персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция  особую роль в формировании Правительства  отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению  кандидатуры главы Правительства  парламенту и утверждению персонального  состава Правительства. Это обусловлено  конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений  его деятельности и контролю за ней.

Естественно, формирование Правительства  РФ начинается с назначения его Председателя.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с  согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать  кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она  не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом  РФ.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать определенные сроки  для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.

Предусмотрены два основных случая с установлением соответствующих  сроков внесения кандидатуры в Государственную  Думу:

1) не позднее двухнедельного  срока после отставки Правительства;

2) в течение недели со дня  отклонения кандидатуры Государственной  Думой.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется простым  способом: Председатель Правительства  РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры  на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным.²⁰

Политическая система и форма  правления в Российской Федерации  не лимитирует жестко партийный характер Правительства РФ.

В настоящее время руководители исполнительной власти стремятся иметь  в составе Правительства РФ лиц  исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов.

Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных  органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной  или творческой.

Правительство РФ в пределах своих  полномочий: организуют реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально–экономической  сфере, обеспечивает единство системы  исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует  федеральные целевые программы  и обеспечивает их реализацию, реализует  право законодательной инициативы.

Правительство осуществляет регулирования  экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разрабатывает  и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики. Кроме  того, осуществляет управление федеральной  собственностью, разрабатывает и  реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества.

Без заключения Правительства не могут  быть внесены в Государственную  Думу законопроекты о введении или  отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета, предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета.

Кроме указанных областей, Правительство  РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной  политики в социальных областях, таких  как культура, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, экология.²¹

Правительством осуществляются: контроль за реализацией государственных  программ поддержки культуры, науки  и образования, и меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных  аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства  состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размеров оплаты труда и уровня социального  обеспечения. Оно обеспечивает поддержку  наименее социально защищенных групп  населения, разрабатывает направления  государственной социальной политики и принимает меры по обеспечению  социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд. Другими  не менее важными направлениями  деятельности Правительства являются оборона, безопасности и внешняя  политика.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной  безопасности, реализация внешней политики Российской Федерации. Руководители министерств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но вместе с тем значительные полномочия и  ответственность возложены на Правительство  РФ. Так, Правительство РФ занимается вопросами оснащения вооружением  и военной техникой, обеспечения  материальными средствами Вооруженных  Сил РФ, других войск и воинских формирований, принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской  обороной.

Значительны также полномочия Правительства  РФ в области безопасности. Правительство  обеспечивает руководство органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти. Так, оно координирует деятельность ФСБ  с органами исполнительной власти.²²

При решении внешнеполитических задач  Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его  компетенции, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации.

Согласно ст. 114 Конституции РФ в  сферу полномочий Правительства  РФ входит осуществление мер по обеспечению  законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного  порядка, борьбе с преступностью.

3.2. Президент  РФ и его функции в сфере  исполнительной власти

Особенностью правового положения  Президента именно как главы государства  является то, что он исполняет возложенные  на него Конституцией задачи не только лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной  власти, обеспечивая тем самым  их согласованное функционирование и взаимодействие. Для этого Президент  вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов  с органами законодательной и  исполнительной власти. Общеизвестны, в частности, еженедельные встречи  Президента с Председателем Правительства, частые встречи с руководителями палат Федерального Собрания.

Президент РФ избирается на шесть  лет. По истечении этого срока  должны быть проведены новые выборы. Президент РФ не имеет права занимать свой пост более двух сроков подряд.

Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании. Право избирать Президента Российской Федерации возникает  у каждого гражданина Российской Федерации по достижении им 18 лет  на день выборов. Не обладают избирательными правами проживающие на территории России иностранцы и лица без гражданства. Не имеют избирательных прав граждане, признанные судом недееспособными  или содержащиеся в местах лишения  свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Это ограничение  вытекает из ст. 32 Конституции Российской Федерации. Активное избирательное право обеспечивается включением граждан в списки избирателей, составляемые участковыми избирательными комиссиями.²³

Пассивное избирательное право  на выборах Президента Российской Федерации, т.е. право быть избранным Президентом, не совпадает с активным избирательным  правом (правом избирать Президента). Оно  включает в себя два дополнительных условия. Президентом может быть избран только гражданин: а) достигший 35-летнего возраста и б) постоянно  проживающий в Российской Федерации  не менее 10 лет. Такие ограничения  диктуются сложностью и ответственностью задач, возложенных Конституцией Российской Федерации на главу государства.

Положение о занятии должности  Президента Российской Федерации одним  и тем же лицом не более двух сроков подряд направлено на обеспечение  ротации, т.е. периодического замещения  должности Президента различными лицами. Подобные положения содержатся и  в конституциях других государств, в частности США (поправка XXII к  Конституции; вступила в силу в 1951 г.). Они препятствуют установлению чрезмерной единоличной власти, долгосрочному укреплению во властных структурах сторонников одной политической партии либо политического направления, определяемого президентом государства, который находится на своем посту в течение длительного срока.

Вопрос о том, входит ли Президент  РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной  литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в  системе разделения властей порождена  ст.ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые  не относят этот орган ни к одной  из ветвей государственной власти. Согласно одной точке зрения, он рассматривается только как глава  государства, стоящий «над всеми  ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства  обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения, законодательная власть принадлежит  парламенту, судебная – судам, исполнительная – Правительству, а Президент  РФ наделен особой формой власти –  президентской.²⁴

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и  конституционная модель этого института  соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти  и его можно рассматривать как главу исполнительной власти. В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как «фактического главы исполнительной власти».

Президент Российской Федерации наделен  широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, а именно:

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
• по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Правительства РФ и федеральных министров;
• принимает решение об отставке Правительства РФ;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• назначает и освобождает высшее военное командование;
• является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ;
• утверждает военную доктрину РФ;
• формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
• в установленном законом порядке может вводить чрезвычайное или военное положение.