Исполнительная власть в Российской Федерации

Глава 2. Система и структура  органов исполнительной власти РФ

2.1. Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти: система и структура

Стабильность жизнедеятельности  любого общества зависит от воздействия  на него множества факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства  в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим  от специфики государственного устройства и его составляющей – формы  правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние  на него оказывала личность, возглавлявшая  государство. Деятельность главы государства  почти всегда определяла наличие  тех или иных органов государственной власти и их сущность.⁹

В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической  систем РФ закрепило предметы совместного  ведения РФ и её субъектов в  Конституции РФ и иных федеральных  законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший  скачок от партийно-правовых догм к  общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ.¹⁰

• Нестабильность структуры органов федеральной исполнительной власти обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями. Нечёткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведёт к увеличению количества государственных органов и государственных служащих либо к их массовому «бегству», особенно в отдельных сферах управления, подвергшихся интенсивному реформированию (органы внутренних дел). Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти нард - сирота».¹¹

На данный момент существование  указанных федеральных структур не вписывается в единую систему  исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над  действующими органами государственной  власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном  процессе укрупнения субъектов РФ.

Относительно недостатков реформирования отдельных отраслей государственного управления следует указать на дробление  функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере  функциональной организации государственных  органов, касающейся обеспечения такой  функции государства, как национальная безопасность, разрозненность органов  и неоднозначность правового  регулирования их функции можно  подтвердить перечислением имеющегося объёма нормативно-правовых документов. Отсюда видно, что проведение систематизации, а возможно, и действующего законодательства является объективной необходимостью. Думается, чем проще устроена система государственных органов управления (небольшое количество структурных подразделений, единое подчинение, строгая взаимозависимость и взаимодействие, чёткий механизм контроля за управленческими действиями, отлаженное правовое обеспечение и т.п.), тем лучше она будет функционировать и, естественно, станет экономически выгодной для государства. Кроме того, например, регламентируя правовой режим чрезвычайного положения, федеральный закон требует дополнительного издания большого количества подзаконных актов со стороны Президента и федеральных органов исполнительной власти.¹²

Аналогичная ситуация возникла в сфере  управления социальной защитой населения. Так, разнообразие органов, назначающих  и выплачивающих пенсии за выслугу  лет и надбавку к ним некоторым  категориям лиц, порождает неоднозначность  порядка принятия решения по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного  обеспечения, потому что регламент  их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный  орган. Специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность  и ведомственную подчинённость  подразделений, выполняющих функцию  управления социальной защитой. Органы управления в этой сфере разрознены.

Несмотря на проблемы, без которых  не может обойтись даже многолетняя  демократия в США, в России выстроилась  довольно стройная система Органов исполнительной власти. На федеральном уровне она представлена Правительством РФ. На уровне субъектов – Правительством субъекта, либо администрацией субъекта.

Итак, реформа системы исполнительной власти продолжается, а ввиду указа  Президента РФ «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти», она перешла на качественно  новый уровень.

2.2.Принципы построения  системы органов исполнительной  власти РФ

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и  система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между  ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций  множеством субъектов. Своеобразие  решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной  целостности, единстве системы государственной  власти, разграничении предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Федерации, равноправии  и самоопределении членов Российской Федерации (ст.5 Конституции Российской Федерации).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов  федерализма, сочетания централизации  и децентрализации, законности. Эти  принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма в системе  органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется  в том, что в общую систему  этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации — республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.¹³

В пределах ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные  по другим предметам ведения, уже  не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и  её субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип  федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов  исполнительной власти и взаимоотношения  между ними определяются прежде всего  на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и её субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78 Конституции Российской Федерации).¹⁴

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к  себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного  ведения Российской Федерации и  её субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды  и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учёта  в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов. Напротив, по общему правилу, решения  на соответствующих уровнях принимаются  органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.¹⁵

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные  лица обязаны соблюдать Конституцию  Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к  конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов  органов государственной власти и её субъектов. Они сформулированы в ст.76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.¹⁶

В случае противоречия между федеральным  законом и нормативно-правовым актом  Российской Федерации, изданным вне  пределов ведения Российской Федерации  и её совместного ведения с  субъектами Российской Федерации, действует  нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

Глава 3. Органы исполнительной власти и их взаимодействие

3.1.Правительство  Российской Федерации   в системе органов исполнительной власти

Правовое положение, и место  Правительства Российской Федерации  в системе органов власти определено принципом разделения властей, сформулированным в статьях 10 и 11 Конституции РФ. Правительство  осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным  собранием и судами, а в соответствии со ст. 110 Конституции РФ, осуществляет конкретно исполнительную власть в  Российской Федерации.

Согласно принципа разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны, что естественно предполагает невмешательство  в деятельность каждой власти со стороны  двух других.¹⁷

Правительство в основном несет  ответственность за свои действия перед  Президентом РФ. Его члены, председатель и заместители не могут быть депутатами Государственной Думы, как и депутаты не могут быть членами Правительства.

Совсем по-другому Правительство  взаимодействует с Президентом  РФ, который согласно действующей  Конституции не входит ни в одну из трех властей. Однако в этой же Конституции  закреплен ряд конституционных  полномочий Президента в сфере исполнительной власти, согласно которым Президент  по существу входит в эту власть. Так, например, Президент РФ назначает  с согласия Государственной Думы и единолично смещает Председателя Правительства, а также назначает и смещает всех членов Правительства, напрямую минуя Правительство, руководит некоторыми министерствами, такими как министерство обороны, министерство иностранных дел.

Кроме того, Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

Указы Президента РФ по своей юридической  силе выше постановлений Правительства  РФ.

Правительством самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность  за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов  исполнительной власти. Оно издает свои правовые акты, т.е. занимается правотворчеством, при этом не спрашивая согласия Президента РФ. Самостоятельно взаимодействует  с Федеральным Собранием и  судебной властью.