Государственная служба и проблема управленческих кадров

    В связи с вышеизложенным подготовка кадров государственного управления (госслужбы) ориентируется на сложившийся механизм хозяйствования. Он может оказаться несоответствующим -рутинным - или наоборот. Использование такого механизма необходимо сверять с требованиями времени. Следовательно, система подготовки кадров государственных служб, на наш взгляд, не должна ориентироваться только на интенсивную модель управления как определенный стереотип, требования которого являются универсальными для любых структур государственного, хозяйственного и предпринимательского назначения. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предполагает вовлечение в нее работников с различными качественными чертами. Государственная служба предполагает использовать как интенсивную так и экстенсивную модели управления, ориентироваться на различные профессиональные виды деятельности, в которых заняты руководители различного ранга. Среди них формальные и неформальные лидеры, их заместители, советники и консультанты, исполнители и канцелярские работники. Поэтому модель обучения в России, несмотря на устойчивость сложившихся стереотипов управления, не может быть ориентирована на узкий круг критериев оценки управленческих работников. Методика же обучения должна включать в зависимости от занимаемой должности государственного служащего активные и пассивные, новационные и рутинные методы работы, ибо необходимы и те и другие. Накопленный опыт перестройки государственного аппарата в Российской Федерации и в административных аппаратах республик, краев и областей показал, что многие структурные подразделения формируются под воздействием конъюнктурных, случайных влияний и субъективного мнения руководителя создаваемого подразделения государственной службы, а подбор сотрудников идет зачастую по политическим признакам или основан на личной преданности формальному лидеру. Такой подход значительно снижает эффективность управления, так как приводит к созданию или упразднению структур управления без необходимых на то оснований, исходя не из научного анализа и обобщения практики, а из личных впечатлений руководителя. Более того, прагматизм руководителя, незнание и нежелание знать закономерности управления, государственного права, социальных технологий и приоритетов приводит к искусственному разрыву процесса принятия решений, участия в негосударственных, коммерческих, общественных и других структурных образований.

    Из-за этого в основном создаются преграды между представительными и исполнительными властями и т.д. Организация подготовки кадров государственных структур управления серьезно затруднена из-за неотработанности концепции нового государственного устройства, большого количества не связанных между собой схем управления, отсутствия должного проектирования структурных преобразований, нестабильности  государственных структур и их правового статуса. Слабая профессиональная подготовленность действующих государственных  служащих серьезно отражается на перспективах реорганизации всей системы подготовки и переподготовки кадров управления в новой модели хозяйствования.

    Интенсивная суверенизация национальных и региональных экономик, передача многих управленческих функций по сбалансированному развитию экономики регионов и России в целом на места, стремительное разрушение производственной и социальной инфраструктур многих отраслей промышленности, а также региональных хозяйственных комплексов приводит к необходимости тщательного изучения закономерностей нового этапа обобществления общественного производства. В этот процесс активно вовлекаются, помимо своей воли, свободные предприниматели, большие и малые предприятия разгосударствленной собственности, российские и зарубежные инвесторы, формируя новые организационные отношения. Это означает, что практически связываются воедино развитие производительных сил, организационных производственных и управленческих отношений. Интегратором этой связи является рынок.

    Носителем организационных отношений, инициирующих формирование и развитие рыночных отношений, являются кадры и органы управления¹⁶.

    Действенность управления во многом зависит от качества его организации. Основу организации составляет постоянное углубление разделения управленческого труда и согласование функций. Это в свою очередь сопряжено с четкой регламентацией того, кто и что должен делать, как и за что отвечать, а также с исполнительской дисциплиной.

    Наилучшего  результата от применения организационного регламентирования можно достичь  в том случае, если определены в  комплексе: функции, обязанности и  права как органа управления в целом, так и каждого его подразделения, а также отдельных должностных лиц; содержание совокупного процесса деятельности; организационные формы, в которых осуществляется регламентирование; способы воздействия на работников, обеспечивающие своевременное и высококачественное выполнение конкретных функций.

    Различные функции управления выполняются в их взаимосвязи, образуя сложную многоконтурную систему. Поэтому для получения удовлетворительных результатов следует быть внимательным при их определении. В решении этой задачи значительную помощь могут оказать типовые модели организационных структуру правления, в которых взаимосвязанные функции расположены таким образом, чтобы обеспечить заданную последовательность операций и достичь необходимой цели. Такого рода модели достаточно хорошо известны как в нашей стране, так и за рубежом. Поэтому региональным структурам нет необходимости ломать голову над новой схемойуправления, ориентируясь на свои знания, которые, к сожалению, накоплены не всегда на положительном опыте управления. Что касается использования научно-теоретического багажа России в области теории управления, то в этом регионы опыта не имеют.

    Первый  опыт по формированию организационных  структур управления (Владимирская, Нижегородская, Тамбовская, Тульская, Ярославская и другие области) показал, что аппараты администраций перечисленных субъектов Федерации пришли к следующим выводам. Необходимо учесть, по крайней мере, два обстоятельства при проектировании схемы управления регионом (областью). Первое - особенности и ограничения местного характера, т.е. сбалансированный перевод экономики региона на рыночный механизм хозяйствования должен осуществляться с учетом ограничений по ресурсам. Формирование в регионе институциональных, хозяйственных, экономических, социальных и других механизмов предполагает развитие региона как целостной социально-экономической системы. Второе - программа конструктивных мер по переводу старой системы управления экономикой на рыночный механизм хозяйствования. Причем этот процесс предполагает согласование правительственных решений и решений региональных (областных) органов власти, где приоритеты государственных служб предопределяют характер деятельности органов управления региона.

    В качестве методологических позиций  при формировании модели регионального управления следует принять:

    - необходимость и необратимость  смены механизма хозяйствования, специфику перехода к преимущественно  экономическим методам управления в стране;

    - среднесрочную экономическую и  социальную политику Российской  Федерации по выводу страны  из глубокого кризиса посредством  укрепления исполнительной власти  и расширения рыночных отношений;

    - тенденции развития территорий  и особенности их проявления  в регионах.

    В переходный период региональные рыночные преобразования должны осуществляться таким образом, чтобы свести к минимуму угрозу целостности Федерации. Это накладывает определенные ограничения на темпы преобразований и выдвигает конкретные задачи на каждом этапе формирования свободного рынка в регионах.

    Вместе  с тем либерализация экономики  должна приводить к фактическому ограничению государственного вмешательства в ее функционирование: акцент делается на саморегулирование и самоорганизацию субъектов хозяйствования. Областная администрация с помощью своих средств и ресурсов должна стремиться направлять естественно протекающие процессы, удерживая рамочными решениями их негативные последствия, тиражируя позитивные результаты. В частности, при проведении региональной структурной политики возникает необходимость придания реконструкции областного социально-экономического комплекса регулируемого характера.

    Местные структуры управления вынуждены следить за работой нежизнеспособных предприятий и производств, поддерживать или санировать те из них, которые не могут конкурировать с предпринимательскими структурами. Расширяются возможности привлечения инвестиций и создания новых рабочих мест с институциональными изменениями и гарантиями социально-политической стабильности. Для решения стратегических задач, связанных с крупной функциональной перестройкой в деятельности аппарата областной администрации областного Совета, потребуются профессиональные кадры. Это отнюдь не означает, что их нет в действующих структурах. Предстоит их отобрать, формируя модель государственного профессионального  управленческого  служащего и предъявлять к нему требования, адекватные этапу проводимой в стране реформы. Для экономического возрождения России необходимо поддержание нормального функционирования социально-экономических систем муниципального, регионального и федерального уровней и их рыночное реформирование, что потребует в свою очередь качественно нового аппарата государственного управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Проблема  правовой ответственности  государства, его  органов и служащих. 

    Создание  дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной  из ключевых задач, стоящих перед  Президентом и Правительством Российской Федерации. Явления, связанные с  коррупцией в системе государственной  службы, выявлялись и выявляются практически  в любом государстве, однако это  не означает, что коррупция везде  и всегда одинакова. Причины ее возникновения  и распространения в системах государственной службы различных  государств весьма разнообразны, а  поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными¹⁷.

    Одним из основных принципов государственной  службы в странах Запада является принцип материального стимулирования государственных служащих. Он позволяет  обеспечивать чиновникам достойный  по национальным меркам уровень жизни  и таким образом удерживать в  государственном аппарате квалифицированные  кадры. Обращаясь к российской действительности, приходится констатировать, что государство  несправедливо и пренебрежительно относится к абсолютному большинству  своих чиновников. Государственные  служащие зачастую чувствуют себя политически  и социально незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых популярных способов сокращения бюджетных расходов как  со стороны самой власти, так и  оппозиции*(7). Между тем за эффективно работающий государственный аппарат обществу необходимо платить достаточно высокую цену.

    Вполне  очевидно, что только повышением денежного  содержания чиновникам проблему коррупции  в системе государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях. Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой работы в коммерческих организациях.

    Так, в зарубежных государствах в систему  государственного надведомственного  контроля за деятельностью исполнительной власти прежде всего входят парламент  и его комиссии. Наличие развитой политической структуры с опытной  и хорошо организованной оппозицией позволяет достаточно объективно оценивать  деятельность аппарата исполнительной власти и пресекать должностные  злоупотребления различного рода со стороны государственных служащих. Анализ Конституции России, Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе  члена Совета Федерации и статусе  депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", регламентов палат Федерального Собрания РФ позволяет выявить следующие формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, существующие в нашей стране: организация и проведение депутатских расследований; парламентские слушания; заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей исполнительной власти; вопросы и запросы депутатов к должностным лицам исполнительной власти. Данный перечень, казалось бы, достаточен для осуществления эффективного парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Но, как показывает практика, механизмов эффективной реализации ряда из вышеперечисленных форм парламентского контроля (например, депутатского расследования) у Федерального Собрания пока нет.

    В качестве средства предупреждения и пресечения коррупции можно рассматривать создание административной юстиции, административных судов. Такие суды достаточно успешно функционируют в Германии и некоторых других государствах. Они позволяют гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействие публичной администрации. В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, придерживается и ряд отечественных правоведов.