Функции государства и государственного управления

В самом общем  виде функции государства и его  органов — это основные направления  деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Размышляя о функциях управления и отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, Д. Н. Бахрах подчеркивает, что их связывает организационное единство субъекта управления. Он различает три группы функций по их содержанию: 

1)   функции   ориентирования  системы:   прогнозирование,  планирование, нормативное регулирование, методическое руководство; 

2)   функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического  обеспечения,   финансирования,  организационно-структурного обеспечения,  информационного обеспечения; 

3)  функции  оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы,  отдельных работников,  выполнения конкретных заданий и т. д.)¹⁴. 
 

Подчеркивая возможность  такого подхода к изучению функций  государственного управления, следует указать и на спорные моменты. Например, едва ли стоит относить информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, так как функции ориентирования системы также могут включать и информационное обеспечение. Функции материально-технического обеспечения и финансирования рассматриваются Д. Н. Бахрахом лишь в обеспечивающей системе, хотя они присущи и оперативному управлению. Представляют интерес суждения и других авторов о видах функций управления вообще и государственного управления в частности, об их разграничении с функциями конкретных органов управления¹⁵. 

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед  государством и государственным  управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления¹⁶. 

Основные функции  государственного управления — это  всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления. 

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие¹⁷. 

1. Информационное  обеспечение деятельности государственных  органов, 

т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой  для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления¹⁸. Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних управленческих связях. Эффективное публичное управление основано на сборе, анализе, оценке, передаче и использовании информации в целях поддержания управленческого процесса, осуществления функций управления и решения социально важных задач. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов — это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления. 

2.  Прогнозирование  и моделирование развития системы  государственного управления,  государственных органов,  стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или  процессов  в   системе  государственной  деятельности,   в государственных  органах  на  основе  полученных данных,  профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него  невозможно  определить  последствия социальных  процессов,  будущее  состояние общества  в  целом,  мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование,  как  и  информационное  обеспечение,  является  важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование — это создание системы управления, предназначенной  для  спланированного  управления,  решения  задач  и достижения поставленных целей. Моделирование в управлении — аналог эксперимента в естествознании. 

3.  Планирование  — это определение направлений,  пропорций, темпов, количественных  и качественных показателей развития  тех или иных процессов в  системе государственного управления  и,  в  частности,  реализации  государственных  функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.); кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры. Иногда при разработке программы утверждаются и Положения об администрации такой программы. Особое значение имеет планирование в кадровой сфере. Например, Правительство РФ утвердило Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации. 

Процесс планирования реализуется в несколько этапов (число их может быть различным): 1) оценка достигнутых результатов  системы управления, реального ее состояния с точки зрения всех составляющих ее элементов и качества их функционирования; 2) установление потенциальных возможностей управленческой системы; 3) определение новой цели и формулировка новых задач управления; 4) предложения по внесению изменений в систему управления, включая применяемые способы и управленческие средства; 5) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач. 

4.  Организация  — это формирование системы  государственного управления на  основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования  органов государственного управления. 

5.  Распорядительство,   т.   е.   оперативное  регулирование  управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей,  обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами). 

6.  Руководство  — это установление правил  и нормативов деятельности  и  отдельных действий  государственных  органов (государственных служащих,  должностных лиц),  управляемых объектов;  общее  руководство —  это определение  содержания государственной деятельности (например, управленческой). 

7.  Координация¹⁹ — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование  "ансамбля"  управленческой деятельности автономных административных  центров   и  обеспечение  гармоничного  его функционирования. Если,  например,  существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты Российской Федерации, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции). Правительство РФ также создает специальные координационные органы: например, Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов государственной монополии на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции (утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г.) создана для координации действий заинтересованных органов исполнительной власти по обеспечению государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, разработке решений в области контроля за полным и регулярным поступлением в федеральный бюджет доходов, в том числе акцизных сборов, охраны прав потребителей и здоровья населения страны. Данная комиссия является важным государственным органом, имеющим собственные задачи, права, состав; ее решения обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти, представленных в этой комиссии, а также для организаций, действующих в сфере производства и оборота этилового спирта из всех видов сырья и алкогольной продукции. 

 В июле 1997 г. образована Межведомственная  комиссия по социально-экономическим  проблемам угледобывающих регионов²⁰, целью которой также является координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реструктуризации угольной промышленности России; 16 октября 1997 г. постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Межведомственной комиссии по времени и эталонным часто там, которая является координационным органом в области создания и использования государственных систем и средств единого времени и эталонных частот. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора. 

Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ибо руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов. 

8. Контроль —  это установление соответствия  или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений). 

9. Регулирование  — использование методов и  способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. 

Результаты "постоянной" реорганизации системы государственного управления и системы органов  исполнительной власти в России в  течение последних нескольких лет дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования. 

 Значение  государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в теории²¹, так и в законодательстве. Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий -т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д. 

Органы исполнительной власти, осуществляющие функцию государственного регулирования в соответствующей  сфере, могут заключать между  собой соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования. Например, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Министерство здравоохранения РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России и МВД РФ являются органами государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии; они могут заключать соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии и исключения дублирования их функций²². 

Государственное регулирование в сфере управления экономическими процессами, т. е. публично-правовое обеспечение рыночной экономики, предполагает, по мнению Б. Б. Хангельдыева, поддержание баланса между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования экономических отношений и отношений собственности, сочетание частноправовых действий частных (коммерческих) организаций и властно-организационных мер со стороны государственных органов, которые призваны обеспечивать защиту прав товаропроизводителей, рынок в целом от монополизации и завышения цен, препятствующих свободной конкуренции на рынках товаров и услуг.