Французская модель президентства

      Ноу-хау  генерала в политике стало конституционное  оформление прямой политической связи  нации со своим лидером. Главой государства, по мнению де Голля, вправе был становиться только лидер нации.

      Сложившийся таким путем конституционный режим предполагал, что именно президент, и никто иной призван от имени народа и в его интересах осуществлять национальный суверенитет и координацию деятельности ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Быть арбитром нации, будучи независимым, от партий и их коалиций в парламенте, генератором идей и центром стратегического развития всей страны⁷.

      Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

      Конституция 1958 г. вводила «бицефальную» модель исполнительной власти, при которой она разделялась между президентом и премьер-министром - два сектора административной компетенции - главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент сосредотачивает всю полноту государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью. Это происходит в случае угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей. В этих случаях президент после различных консультаций, которые, впрочем, его не связывают, может «осуществлять функции «диктатора» в римском понимании слова»⁸.

      После ухода генерала в 1969 г. из большой политики наследие Франции остались V Республика, новая конституция, непохожая ни на что особая форма правления.

      Одной из самых болезненных проблем  детища генерала стала встроенная в  механизм государственного управления конкуренция между главой государства и главой правительства за влияние на исполнительную ветвь власти, в которой, как правило, верх брал президент, оставляя, премьер- министру довольствоваться ролью чиновника высшего ранга при своей особе. «Что такое премьер-министр, - вопрошал де Голль, - если не директор кабинета президента Республики?» ⁹.

2.2: Дуализм Французской модели президентства.

Президент и правительство

      Французская модель президентской республики несет в себе (вопреки принципу разделения властей) внутренний конфликт между центральными органами государства. Складывается феномен разделенной исполнительной власти, носителями которой становятся президент и премьер-министр. Дуалистическая система представляет собой исторически реализованный компромисс между двумя крайностями - парламентской и президентской системами.

      Функционирование подобной модели на практике зависит не столько от конституционных норм, сколько от расстановки сил: есть в распоряжении президента парламентское большинство или нет. В зависимости от этой расстановки вся система попеременно функционирует как парламентская или как президентская (поэтому и возможны различные трактовки смешанной формы - в пользу парламента или президента). Недостаток такой системы - в сохранении и воспроизводстве «двойной легитимности», то есть потенциального конфликта между президентом и премьер-министром, (и сил за ними стоящими), особенно если они принадлежат или опираются на разные партии¹⁰. Преимущество же этой системы - в ее гибкости.

      Полупрезидентская  система  правления  характеризуется двойной ответственностью правительства - перед Президентом и перед парламентом.

      Движение  в направлении дуализма в принципе создает, казалось бы, механизмы реализации ответственности правительства  перед парламентом и означает перераспределение фактических властных прерогатив президента и премьер-министра в пользу последнего.

      Действующая конституция Франции изначально предполагала ряд возможных интерпретаций  конституционных положений о  разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно их аппаратов). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности (выборы всеобщим голосованием). Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство - лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом - передаточный механизм между решениями, принятыми наверху и парламентскими ассамблеями, или общественным мнением.

      Необходимость сильной исполнительной власти, способной оперативно решать проблемы, связанные с развитием НТР, с усложнением экономических и социальных проблем служит обоснованием расширения полномочий, осуществляемых главой государства или правительства, выступающего в роли «национального лидера»¹¹.

      В ходе редактирования проекта Конституции  V республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности, вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать подразумевает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался, не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело при этом наличие или отсутствие парламентского большинства у президента (подробно рассмотрим в главе 2, п. 2.3.)

      В последующее время, особенно с принятием  направленных конституционных поправок, система эволюционировала в направлении  парламентаризма - расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед Президентом республики¹². 

  2.3: Полномочия Президента в полупрезидентских республиках.

      Президентские полномочия чрезвычайно широки и  касаются, по существу, всех направлений  организации и осуществления  государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в  законодательном процессе; формирование судебной системы; организация  и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти.

      Идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель   Б. Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей.

      Нынешнее  представление об институте президентства  как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая  интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему «вневластного» статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними¹³.

  В отношениях с парламентом

  При полупрезидентской форме правления президент и парламент в объеме своих властных полномочий конкурируют за право формировать правительство.

        В этом аспекте большое  значение имеет их партийная принадлежность, которая может влечь за собой  две полярные друг другу модели организации  государственной власти:

      1) Президент и парламентское большинство  принадлежат к одной партии - «партийно-президентская власть», во главе которой стоит президент - лидер партии большинства в парламенте, опираясь на которое, он формирует правительство, по сути, самостоятельно, становясь его главой.

      2) Президент и парламентское большинство  принадлежат к разным партиям.  В данной ситуации (так называемом «сосуществовании властей») парламентскому большинству и фактически сформированному им правительству («партийно-правительственной» власти) противостоит президент. В этом случае исполнительная власть приобретает характер двуглавой: её осуществляют и премьер-министр, и президент.

        Вместе с тем  ряд полномочий президента дают ему  возможность оставаться весомой  политической фигурой государственного механизма при всех возможных  раскладах политических сил (в том  числе и в период «сосуществования властей»). Особенно актуальным из данных полномочий является право роспуска парламента. Это - важнейший признак смешанной республики.

      В отличие от президентской республики, где роспуск парламента невозможен, и парламентарной формы правления, где парламент распускается до тех пор, пока не сформируется устойчивая «партийная» власть, в смешанной республике роспуск парламента - мера, которая выносится президентом на суд народа и преследует одну цель: победу президентской партии на парламентских выборах и установление единовластия в высших государственных структурах.

      Вместе  с тем, реализация данного права  порой бывает существенно затруднена: так, если парламент избран после  президента (в соответствии с известной  современной науке концепцией «более свежей легитимности», получил мандат от населения позже), последнему не остается ничего другого, как сформировать оппозиционное ему правительство (т. е. правительство, опирающееся на партию, оппозиционную президенту). В этом случае роспуск парламента чрезвычайно рискован для президента, так как последние выборы отразили реальные симпатии народа, пойти против которых президент вряд ли решится¹⁴.

        В случае же, если президент  был избран после парламента, роспуск  парламента для него может стать  более результативным: президент, поддерживаемый народом, выносит свой спор с парламентом, на его суд, распускает парламент, получает большинство в новом парламенте и формирует правительство из представителей своей партии, становясь его главой, тем самым, устанавливая единовластие (из представителей «своей» партии) в высших государственных структурах.

        Правда, в первом варианте возможна ситуация, когда президент все же пойдет на роспуск парламента и его партия получит большинство в новом. Тогда сформируется мощная «партийно-президентская» власть во главе с президентом, который возглавит правительство.

        Во втором варианте возможен и иной финал: в результате роспуска парламента партия президента наберет еще меньше голосов избирателей, проиграет выборы, результатом чего станет сохранение «сосуществования властей». В таком случае президент окажется в оппозиции парламентскому большинству.

        Таким образом, гибкость организации  государственной  власти в смешанной  республике в решающей степени предопределяется способом формирования органов государственной  власти и тем объемом  полномочий, которыми они обладают. «Двойная демократическая легитимность» (т. е. всенародность избрания и президента, и парламента) исключает серьезные политические разногласия, которые могли бы привести к параличу власти. Баланс властей таков, что объем властных полномочий президента и парламента в наибольшей мере зависит от степени поддержки народом, воли избирателей¹⁵: