Формы правления

     После смерти Петра 1 прокуратура пришла в  упадок и возвысилась снова только при Екатерине II. В Учреждении для  управления губерний 1775 г. в губерниях  назначались прокуроры и стряпчие казенных и уголовных дел, которые  вместе с генерал-прокурором «смотрят и бдение имеют о сохранении всякого  порядка, законами определенного, и  в производстве и отправлении  самих дел. Они сохраняют целостность  власти, установлений, интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных  сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду  зловредные взятки».

     В правление Екатерины II для возобновленной кодификационной (Уложенной) комиссии был написан «Наказ» (1766), в котором  сформулированы новые представления  о системе и роли законодательства. Новые представления о системе  законодательства сводились к следующему: законов должно быть немного и  они должны оставаться неизменными; временные учреждения определяют порядок  деятельности органов и лиц, регламентируя  его посредством наказов и  уставов; указы являются актами подзаконными, они могут быть краткосрочными и  отменяемыми.

     В 1801 г. в результате государственного переворота на престол взошел Александр I, вознамерившийся - во избежание потрясений наподобие времен французской революции - «даровать России свободу и предохранить ее от поползновений деспотизма и  тирании». Однако разработчиками и  проводниками его замыслов поначалу стал узкий круг друзей и единомышленников.

     Реорганизация государственного строя предполагала введение конституционного правления. В основе реформ лежала идея разделения властей по Монтескье, причем исполнительная власть должна была нести ответственность  перед законодательной, а контролирующие функции, помимо императора, выполняло также общественное мнение, для чего требовалось введение политических свобод. Предполагалось создать органы представительной власти во главе с Государственной думой, где все вопросы решались бы голосованием. После обсуждения законопроекты должны были поступать для обсуждения в Государственный совет (создан в 1810 г.) и затем на утверждение императору.

     «В 1821 г. была завершена разработка проекта конституции под названием «Государственная уставная грамота Российской империи», предусматривавшего превращение империи в федерацию из 12 наместничеств с представительными органами в каждом из них и с политическими и гражданскими правами и свободами для подданных. Предполагалось учреждение двухпалатного парламента с верхней палатой, именуемой Сенатом и назначаемой царем. Однако проект не был утвержден, была приостановлена и подготовка к выборам в Государственную думу. Отказ Александра I от завершения реформ связан, по всей видимости, с возникшей дворянской и помещичьей оппозицией и опасением стать жертвой заговора, как его отец Павел 1»¹⁴.

     На  протяжении 1856-1874 гг. были подготовлены и проведены крестьянская реформа (1861), земская и судебная (обе в 1864 г.), военная (1874) и некоторые другие. По грандиозности социальных и политико-организационных  новаций эти реформы заслуженно были названы «великими реформами» и в этом смысле они стоят в  одном ряду с великими реформами  эпохи Мэйдзи в Японии.

     Крепостной  крестьянин получил перспективу  стать свободным и самостоятельным  земледельцем-собственником. Местным  органам власти (за исключением нижнего  звена) дали самоуправление на уровне губернских и уездных земских  учреждений. Судебная власть отделялась от других ветвей, общий суд стал всесословным, неожиданным было появление  суда присяжных.

С точки  зрения политико-правовой эти реформы  зафиксировали поворотный момент в  тысячелетней истории России и в  этом смысле они подобны переменам, которые окончательно зафиксировали  устойчивое федеративное устройство в  Соединенных Штатах после испытания  его в ходе гражданской войны 186-1865 гг.

     Сопоставление российских «великих реформ» с аналогичными японскими или сравнение этого  поворотного пункта истории с  аналогичным событием в истории  Соединенных Штатов дает веские основания  считать эти реформы недовершенными.

     Прогноз Б.Н.Чичерина отчасти сбылся после  царского Манифеста 17 октября 1905 г. «Об  усовершенствовании государственного порядка» и последующего издания  «Основных законов Российской империи» (1906), повлекших за собой признание  политических свобод и учреждение представительного  органа власти в виде выборной Государственной  думы и реформированного Государственного совета.

     Реформы 1905-1906 гг. вызвали трансформацию  формы правления в России, превращение  абсолютной монархии в конституционную. Если в прежних Основных законах  император характеризовался как  монарх самодержавный и неограниченный, то в новых утверждалось, что его  власть определялась лишь как самодержавная.

     Итак, в конце XIX - начале ХХ в. Россия оставалась оплотом абсолютизма. В то время  как общей тенденцией в Европе было развитие государственной власти в сторону парламентаризма и  выборных структур, в Российской империи  власть государя не ограничивалась никакими выборными органами.

     Абсолютные  прерогативы императора сдерживались лишь двумя условиями, обозначенными  в Своде законов Российской империи: неукоснительное соблюдение закона о престолонаследии и исповедание  православной веры. Для большинства подданных самодержавная власть представлялась привычной и стабильной формой правления. Но недовольство существующими порядками постепенно охватывало все более широкие слои населения. Российская государственность, ее система органов управления нуждалась в модернизации, приспособлении к новым реалиям жизни. Во весь рост вставала проблема децентрализации управления, повышения эффективности деятельности управленческих структур.

     Проблема  усложнялась ввиду чрезвычайно  пестрой картины российского  общества, которое существовало в  разных временных этапах. Это затрудняло поиск оптимальной формы обновления российской государственности, ибо  каждая из эпох, которые одновременно переживались страной, предъявляла  в данном отношении свои во многом противоположные требования к принципам  построения власти.

     Однако  затянувшийся процесс социально-политической модернизации имел непоследовательный и вынужденный характер и делал  правящий режим уязвимым для оппозиции  и разрушительных действий. Тяготы Первой мировой войны усилили  рост социальной и политической напряженности  в стране. Политический кризис перешел  в системный кризис власти.

     «Февральская революция 1917 г. упразднила монархию, но содействовала дестабилизации правопорядка и возникновению двоевластия - власти Советов (органов политической активности революционно настроенных слоев и групп общества) и учреждений Временного правительства.

Оставлены без должного регулирования аграрный и национальный вопросы, вопросы  войны и мира. Этой ситуацией удачно воспользовались большевики - леворадикальное  крыло политического спектра, сумевшее выиграть борьбу за власть и влияние  в Советах и совершить переворот, свергнувший Временное правительство»¹⁵.

2. Форма правления России на современном этапе

   Изучение  формы государства представляет собой еще один важный методологический шаг на пути постижения такого сложного социального явления, как переходное государство. Переход от прежнего строя  к новому, совершаемый путем коренных социальных преобразований, неизбежно  приводит к видоизменению формы  государства. При этом необходимо учитывать, что форма государства, в отличие  от его содержания, более консервативна, т. к. требует большего времени для  трансформации.

   Преобладающим является мнение о том, что Россия - это президентская республика. Логика такого объяснения такова. Статья 1 российской Конституции гласит: "Российская Федерация - Россия есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления".

   При подготовке новой Конституции России отчетливо выделились многие проблемы теории и практики государственного строительства, в том числе о  форме правления. Суть дискуссий  сводилась к альтернативе: президентская  или парламентарная республика должна быть утверждена в нашей стране. Однако сторонники жесткой альтернативы не учитывали, что в современных  условиях градации, сложившиеся в XIX в., изменяются, происходит взаимопроникновение  элементов различных форм правления. Возникают смешанные, «гибридные»  формы. Данные процессы отражают новые  тенденции современного политического  развития, чаще всего вызванные необходимостью повысить уровень управляемости  государства, придать большую самостоятельность  и стабильность органам исполнительной власти.

  Сложная обстановка перехода к рыночной экономике  и острая социальная напряженность  обусловили тот факт, что в РФ в качестве формы правления установлена  президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными  президентскими республиками рядом  особенностей.

  Во-первых, наряду с признаками президентской  республики (это, в частности, контроль Президента за деятельностью Правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что парламент может выразить недоверие Правительству, но это не влечет правовых последствий: решение об отставке правительства принимает Президент. Он вправе не согласиться с парламентом. В России нижняя палата парламента неоднократно оценивала работу Правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло. Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие Правительству (именно такой срок установлен Конституцией) то тем самым поставит под удар: президент вправе выбрать и уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента.

  Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной  и президентской властью существенный перевес последней, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной  власти в целом. В Конституцию  РФ заложена идея об арбитражной власти президента: он арбитр в отношениях всех других публичных институтов. Президент стремится усилить  свои полномочия и за счет парламента (регулирование указами Президента таких вопросов, для которых нужен  закон), и за счет правительства (регулярные вызовы раз в неделю премьер-министра для отчета, прямые указания ему  и министрам, непосредственное руководство  Президента так называемыми силовыми и некоторыми другими министрами). В этих целях президент имеет  и укрепляет собственный аппарат - Администрацию президента, которая, по существу, поставлена над правительством. Огромная роль этого органа в России несопоставима с ролью подобных органов - «дома президента» во Франции, администрации Белого дома в США  и тем более скромной Канцелярии президента в Германии. Положение  парламента принижено (в том числе  путем использования финансовых и других материальных рычагов парламента и парламентариев), роль Правительства  в основном ограничена хозяйственными вопросами, оно не является центром  политического руководства страной  и средоточием исполнительной власти: ее главой на деле является президент, хотя это не предусмотрено Конституцией. Однако такая большая власть концентрируется главным образом в центре. Субъекты Федерации, их многие губернаторы часто выступают с независимых позиций, иногда посылая нечто вроде ультиматумов Президенту.

     Современной форме правления в РФ предшествовал недолго просуществовавший симбиоз власти Советов и зарождающейся президентской власти в Советском Союзе. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано преодолеть полосу политического кризиса и противостояния всех ветвей государственной власти. Логика построения новой Конституции РФ соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и с парламентарной системой правления. Да, Россия на современном этапе провозглашена республикой. Республиканская форма правления характеризует государство, в котором все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными избранными представительными учреждениями. Республиканская форма правления предполагает также, в частности, что соответствующие лица избираются в коллегиальные органы на определенный срок и что решения в этих органах принимаются большинством. Президент не просто объявляется главой государства. Его роль не сводится к простому представительству Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях, что само по себе является важной государственной функцией. Российского Президента нельзя упрекнуть и в том, что он только олицетворяет государственную власть, персонифицирует ее облик, ибо на него возложены реальные и ответственные функции по осуществлению обязанностей главы государства. Поэтому и республику современной России называют "президентской". Но это только с одной стороны, с другой стороны налицо признаки смешанной республики.

     Исполнительную власть в Российской Федерации представляет Правительство. Это - самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президента. Такая конституционная конструкция разделения властей отличает российскую форму правления от "классической" модели полной президентской республики, которая принята в США и ряде других стран, где министры (главы департаментов) назначаются президентом и осуществляют свою деятельность под его непосредственным руководством, образуя во главе с ним, так называемый кабинет. В России Правительство возглавляется его Председателем, а не Президентом. Установлено, что Правительство наделено значительными полномочиями, включая разработку и представление в парламент федерального бюджета, а также его исполнение, обеспечение проведения единой государственной политики в сфере экономики, культуры, здравоохранения, экологии, управления федеральной собственностью, осуществления мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики. Такая конструкция исполнительной власти больше схожа с конституционными образцами Франции и других европейских стран. Конституция 1993 года закрепляет за Президентом важные полномочия по отношению к Правительству. Свои постановления и распоряжения Правительство издает на основе и во исполнение не только Конституции и федеральных законов, но и нормативных актов Президента.