Формы правления и их соотношение с государственными режимами

Понятие форма правления используется в современной литературе в двух основных значениях. С одной стороны, это обозначение основополагающего принципа формирования высшего органа (высших органов) власти. С другой стороны, это конкретная конфигурация высших органов власти, с учетом их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к государству, даже к обществу в целом.

В рамках первого подхода традиционно различают такие формы правления, как монархия и республика. Подробная характеристика этих форм правления основательно разработана классической теорией государства и права и показана в главе первой данной работы. Однако сегодня различия между монархией и республикой не имеют самостоятельного значения для практики государственного управления.

Второй подход детализирует первый. Среди монархических форм правления выделяют абсолютную и конституционную монархии; последняя распадается на дуалистические и парламентские монархии. Республиканская форма правления существует в виде президентских (дуалистических), парламентских и полупрезидентских (смешанных) республик. Парламентские республики и парламентские монархии обнаруживают больше сходства, чем различия, и у дуалистических монархий и республик также много общего.

Выделение разных форм правления основано на нескольких стандартных критериях. Они могут быть резюмированы следующим образом:

- способ занятия должности главы государства, его полномочия

- способ формирования правительства, его ответственность

- способы взаимодействия (взаимовлияния) главы государства, парламента и правительства.

Каждая форма правления характеризуется определенным сочетанием трех этих базовых параметров. Соответственно, каждая форма правления может быть исчерпывающе охарактеризована по этим трем пунктам.

Разумеется, характеристика каждой формы правления может быть более подробной; однако различия между отдельными странами, отдельными режимами становятся здесь настолько существенными, что трудно говорить о единой форме. Гораздо важнее другое: далеко не все современные государства могут быть отнесены к одной из форм правления, присутствующих на схеме. Эта проблема, проблема так называемых особых, не вписывающихся в классическую схему форм правления, имеет два аспекта.

Во-первых, в современном мире существует достаточно много немонархических диктатур, как военных, так и гражданских. В этом случае вся полнота власти находится в руках единоличного диктатора. Это, безусловно, самостоятельная форма правления: она существенно отличается от других, она устойчива и распространена. По всем основным признакам диктатура – вариант республиканской формы правления. Определяющими являются два фактора: 1) высшая власть передается не по наследству и не через сословные процедуры, а на основании конкурентных процедур, привлекающих значительные массы людей (имеются в виду перевороты, хотя некоторые диктаторы попадают на свой пост в результате обычных выборов); 2) в большинстве диктаторских государств декларируется верховный суверенитет народа (в отличие от монархий, где носитель суверенитета – монарх). В остальном же классическая диктатура воспроизводит характеристики абсолютной монархии, то есть речь идет об абсолютистской форме республиканского правления.

Второй аспект проблемы. Многие государственные образования имеют настолько специфическую организацию власти, что втиснуть их в рамки существующих схем никакими усилиями нельзя. В качестве примеров можно назвать СССР, КНР, Иран, Ливийскую Джамахирию. Формы правления этих государств действительно являются особыми. Помимо сложности, большого количества специфических черт, особенность заключается в абсолютном несоответствии конституционного строя реальному распределению власти. Разумеется, в других странах также существуют несоответствия, нарушения, искажения и пр., однако система остается узнаваемой. Но было бы большой ошибкой считать, что Всекитайское собрание народных представителей или Верховный Совет СССР обладали хоть какой-нибудь реальной и самостоятельной властью (по соответствующим конституциям это – высшие органы власти). Реальная же государственная власть, включая право издавать общеобязательные нормы, принадлежит (принадлежала) органам и должностным лицам, в конституциях и не упомянутым.

Как же соотносятся формы правления и государственные режимы?

Государственный режим является правовой и политической конкретизацией формы правления. Эта конкретизация достигается за счет действия нескольких факторов:

- политические традиции. Традиционно некоторые конституционные нормы могут не применяться, либо применяться частично, другие - напротив, использоваться регулярно. Иногда можно говорить даже о действии обычно-правовых норм, дополняющих письменную Конституцию, если таковая имеется;

- косвенное и законодательное регулирование деятельности высших органов власти. Далеко не все вопросы, относящиеся к высшим органам власти напрямую регулируются конституциями. Для России таким примером может служить способ формирования Совета Федерации: с 1993 г. законодательно вводились три разных механизма, кардинально меняющие систему высших органов власти. Кроме того, в Конституции могут содержаться косвенные ограничения, чаще всего – процедурного характера, серьезно воздействующие на реальное распределение власти;

- система политических партий. Само по себе количество партий, их идеологическая ориентация редко регулируются правом. Однако сочетание партийной системы с определенной избирательной системой может определять пути формирования и взаимодействия высших органов власти. Французский политолог Морис Дюверже резюмировал устойчивые взаимосвязи между избирательной системой, системой партий и государственным режимом; эти взаимосвязи иногда именуют законами Дюверже.

Избирательная система и политические партии играют решающую роль, - разумеется, там, где существуют выборы в высшие органы государственной власти и где выборы являются конкурентными и многопартийными. Следовательно, законы Дюверже применимы прежде всего – если не исключительно – к республикам.

В основе всего лежит простая зависимость. Мажоритарная избирательная система, особенно если выборы проходят в один тур, по одномандатным округам, по принципу простого большинства, ведет к формированию двухпартийной системы. Это означает, что политических партий может существовать сколько угодно, но фактической властью обладают лишь две наиболее крупные, которые постоянно конкурируют за большинство мест в парламенте. Классические примеры - республиканцы и демократы в США, лейбористы и консерваторы в Великобритании.

Подробнее это выглядит так. Если взять в качестве отправной точки отдельный избирательный округ, и предположим, что каждый кандидат выступает независимо от политических организаций. В зависимости от программы, симпатий избирателей, финансовой поддержки, один из кандидатов побеждает. Если он сохраняет свои политические ресурсы и финансовую поддержку до следующих выборов, весьма вероятно, что и следующие выборы выиграет он же. Политические организации могут изыскивать дополнительные ресурсы на стороне, либо объединиться. Однако, если произойдет объединение, выбран будет только один из союзников, но и остальные выигрывают: они уже не неудачливые кандидаты, а союзники победителя.

Возможен и обратный вариант – каждый кандидат решает не отказываться от идеи личного присутствия в парламенте и предпочитает искать ресурсы на стороне. Однако это оказывается невыгодным для тех, кто может эти ресурсы предоставить. Поддержка кандидатов в депутаты имеет смысл для спонсоров – экономических структур, политических организаций. Лишь в том случае, если депутат будет проводить их интересы в парламенте. Пусть отдельный депутат и может быть влиятельным, но этого недостаточно: законы принимаются большинством, только большинство способно эффективно влиять на исполнительную власть.

Кроме того, и последние выборы в России это подтверждают – избирательская активность падает, если кандидат представляет только свою личность, не опираясь на четко обозначенные ценности и идеологические предпочтения. Если же существует устойчивая ценностная система, она гораздо эффективнее пропагандируется силами организации, чем силами независимых индивидов.

В итоге, множество избирательных блоков, объединений, партий, которые могут создаваться поначалу, объединяются, группируются, для того чтобы превратиться в две конкурирующие партии. Остальные либо примыкают к ним, либо обречены на аутсайдерство. Виной всему принцип простого большинства, используемый в парламентах для принятия основной массы законов. Преимущества сплоченной организации, удерживающей контрольный пакет в парламенте настолько очевидны, что личные амбиции отступают на второй план, - точнее, успешнее реализуются с партийной поддержкой. Принадлежность к одной из больших партий оказывается единственным реальным путем к власти.

Совершенно иная ситуация складывается в результате длительного применения пропорциональной системы. В этом случае также формируются парламентские партии или блоки - сам принцип голосования по спискам предполагает существование устойчивых политических объединений. Однако парламент, формируемый по спискам состоит из множества партийных фракций: в зависимости от численности мест в парламенте и особенностей их распределения от пяти-шести до нескольких десятков партий могут сформировать достаточно влиятельные фракции. Ни одна из партий не заинтересована в ослаблении своей самостоятельной роли при условии, что ни одна из других партий не объединяется с другой, чтобы иметь возможность получить парламентское большинство. В итоге большинство в парламенте оказывается коалиционным, как и правительство, а партийная дисциплина, усиленная списками, работает против единства большинства в парламенте.

3. Соотношение формы правления с государственным режимом

в России

Раскрывая соотношение формы правления с государственными режимами в России в первую очередь необходимо отметить, что форма правления Российской Федерации остается не вполне определенной, таково мнение ряда ученых. Положение Конституции «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1) не является исчерпывающим, считают они. Напротив, оно оставляет простор для разных толкований. Исходя из фактического статуса президентской власти, не отраженного в должной мере в конституционных нормах, одни из этих исследователей склонны видеть в форме правления черты республики парламентского типа с президентским режимом, другие – президентской или полупрезидентской республики.

Неопределенность вида российской республи­канской формы правления обусловлена прежде всего теми условиями, в которых разрабатывалась и принималась Конституция 1993 г.: политический кризис, противостояние Верховного Совета, с од­ной стороны, и президента – с другой. По словам И.А. Кравца, Конституция отражает процесс ста­новления смешанной, или «гибридной», формы правления, в рамках которой «сочетаются черты президентской и парламентской республики»[16].

Кроме того, сложившийся в России к середине 1990-х годов по­литический режим характеризовался сосредоточени­ем обширной власти в руках Президента, но также и существованием иных, менее значимых, но вполне ре­альных центров власти и влияния. К ним могли быть отнесены: Государственная Дума, Совет Федерации, Конституционный Суд, региональные законодатели и губернаторы; важную роль играли в этом плане также независимые от президентской администрации обще­национальные СМИ. Данные институты обеспечивали время от времени публичную полемику по узловым вопросам, а иногда были способны и оппонировать президентской власти, и даже критиковать ее. От вы­полнения именно этих функций – необходимых с точ­ки зрения поддержания политической конкуренции и свободной циркуляции мнений - перечисленные ин­ституты в течении 2000-2005 гг. постепенно отка­зались или были без лишних усилий освобождены.

В итоге всех обсуждений по поводу правления в стране на общероссийский референдум в декабре 1993 г. был вынесен президентский проект Конституции, который и устанавливал весьма лаконичную и до­статочно расплывчатую норму, провозгласившую Российскую Федерацию правовым федеративным демократическим государством «с республикан­ской формой правления»[17].

Определяя форму правления для новой России, его создатели, учитывая «авторитарный опыт про­шлого», исходили из международной практики, перенимая модель роли президента как «незави­симого арбитра», координатора. Правда, по заме­чанию Е.А. Лукьяновой, образ главы Российского государства как координатора и верховного по­литического арбитра далек от роли президентов республик с президентской или смешанной (по­лупрезидентской) формами правления. По сути, государственная власть в России имеет явно вы­раженную авторитарную направленность[18]. Кон­ституционные полномочия Президента России по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной вла­сти позволяют с уверенностью говорить о сосре­доточении в руках главы государства значитель­ного объема власти. А «чрезмерная власть, - полагает Д.А. Керимов, - внезапно представленная в республике гражданину, обра­зует монархию и даже больше, чем монархию.., в республике же гражданин, завладевший чрез­вычайной властью, имеет гораздо большую воз­можность злоупотреблять ею, так как тут он не встречает никакого противодействия со стороны, не предусмотревшей этого обстоятельства...»[19].

До принятия 19 октября 1999 года федерального закона «Об общих принципах организации системы представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» форма республиканского устройства субъектов Федерации не была регламентирована, и, следовательно, были возможны различные варианты. Так, например, в Удмуртии сформировалась типично парламентская республика. Однако закон потребовал от регионов соответствия общефедеральным конституционным основам, - ориентации на президентскую или полупрезидентскую республику.

Особенностью формы правления в современной России является то, что наряду с полномочиями, характерными для любого главы государства, решением вопросов гражданства, предоставлением политического убежища, награждением государственными наградами, присвоением почетных званий, осуществлением помилования, принадлежит Президенту России. Ему также присущ и ряд иных полномочий.

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России является главой государства, он представляет Российскую Федерацию как внутри страны, так и в международных отношениях. Таким образом, Конституция наделяет Президента правом ведения переговоров и подписания соглашений не только с руководителями иностранных государств, международных правительственных организаций, но и с полномочными представителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.