Формы правления и их соотношение с государственными режимами

Основные обязанности Кнессета – рассмотрение и принятие законов (причем законодательная инициатива может исходить как от депутатов Кнессета, так и от правительства), утверждение правительства и его состава и парламентский контроль над его деятельностью.

Существенна и репрезентативная функция Кнессета, который является единственным общегосударственным органом власти, непосредственно избираемым всеми гражданами страны.

Законодательная деятельность Кнессета осуществляется в соответствии с установленной процедурой. Выдвинутый на рассмотрение Кнессета правительственный законопроект должен пройти три чтения; законопроект, выдвинутый кем-либо из депутатов Кнессета (или группой парламентариев) должен пройти еще и так называемое предварительное чтение. После первого чтения закон передается в соответствующую парламентскую комиссию для внесения поправок, которые рассматриваются при втором чтении; при третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Зачастую голосование по второму и третьему чтениям проходит одновременно. Процедура принятия законопроектов, утвержденных, как минимум, в первом чтении, но не прошедших окончательного утверждения, продолжается в Кнессете следующего созыва; рассмотрение остальных законопроектов прекращается, и для их рассмотрения они должны быть заново выдвинуты после очередных парламентских выборов.

              Каждое новое формируемое правительство должно получить доверие Кнессета, то есть поддержку простого большинства его членов. Доверие Кнессета должен получить и каждый новый министр, дополнительно назначаемый в состав утвержденного правительства. Если правительство лишается доверия Кнессета (при принятии вотума недоверия), оно обязано уйти в отставку. Предложение о вынесении правительству вотума недоверия может быть внесено любой парламентской фракцией в любой момент и должно быть рассмотрено; как правило, все вносимые оппозицией предложения о вотуме недоверия рассматриваются не чаще одного раза в неделю.              

Текущая работа Кнессета осуществляется на пленарных заседаниях, открытых для публики и прессы (если только Кнессет не решает провести закрытое заседание), и в двенадцати постоянных комиссиях (их наличие предусмотрено ст.13 (а) Устава Кнессета): по парламентским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финансам (фактически три наиболее важные комиссии); по вопросам экономики; по внутренним делам и окружающей среде; по труду, социальному обеспечению и здравоохранению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному контролю; по вопросам образования и культуры; по репатриации, абсорбции и связям с диаспорой; по вопросам статуса женщины; о науке и технологиям. Кроме того, в парламенте существуют четыре комиссии, не имеющие статуса постоянных (по борьбе с наркоманией; по вопросам занятости иностранных рабочих; по обращениям граждан; по правам ребенка), а также комиссия по депутатской этике.

Заседания Кнессета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступить на родном языке; в этом случае предусмотрен синхронный перевод выступления на иврит. Члены Кнессета пользуются парламентской неприкосновенностью, включающей судебный иммунитет. Парламентская неприкосновенность призвана обеспечить членам Кнессета свободу и независимость, требуемые для выполнения обязанностей народных представителей. В случае, если Кнессет сочтет, что один из депутатов совершил правонарушение, которое не связано с выполнением им своих обязанностей в качестве члена Кнессета и которое должно стать предметом судебного разбирательства, он может (по представлению юридического советника правительства) лишить этого депутата судебного иммунитета применительно к данному правонарушению. Голосованию по этому вопросу на пленарном заседании Кнессета предшествует голосование в комиссии по парламентским вопросам. Кнессет может также временно приостановить или даже лишить депутата его мандата (если член Кнессета не способен выполнять свои обязанности или осужден по суду за уголовное преступление). Место выбывшего депутата Кнессета (отставка, временное приостановление членства, продолжительная болезнь, смерть и т. п.) занимает (временно или постоянно) кандидат, числившийся в списке соответствующей партии непосредственно за последним из кандидатов, прошедших в Кнессет[14].

              Официальный стенографический отчет о заседаниях Кнессета печатается правительственной типографией и еженедельно издается в виде брошюры. В последние годы протоколы пленарных заседаний Кнессета и его комиссий публикуются и в электронных средствах массовой коммуникации. Обнародование протокола закрытого заседания Кнессета запрещается.

14 мая 1948 г., за несколько часов до окончания мандата Великобритании на Палестину, Народный совет (в некоторых книгах называемый «Национальное собрание»), состоявший из 37 представителей ишува и сионистского движения, обнародовал Декларацию независимости Израиля и особым манифестом провозгласил себя Временным государственным советом – высшим законодательным органом еврейского государства. Временный государственный совет отменил британские законы, ограничивавшие алию в Эрец-Исраэль и продажу земли евреям. Временный государственный совет оставил в силе британские законы, действовавшие в Палестине на 14 мая 1948 г., ограничив это решение оговоркой, что это касается тех нормативных актов, которые согласуются с Декларацией независимости, с будущими законами и с изменениями, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его органов власти до тех пор, пока не приняты новые законы, отменяющие прежние.

Первым законом, принятым Временным государственным советом (19 мая 1948 г.), был Указ о правилах осуществления власти и судопроизводства, устанавливавший состав и обязанности Временного государственного совета и Временного правительства (так называемого «Народного правления») и утверждавший функции муниципалитетов и других органов местной власти и судебных органов в рамках их прежних полномочий. Уже в этом первом законодательном акте Израиль обратился к британской модели государственного управления, согласно которой парламенту теоретически принадлежит наивысший статус, но на практике правительство способно контролировать его. С одной стороны, указ подчиняет исполнительную власть законодательной, которая определяет основы внутренней и внешней политики, принципы налогообложения и бюджетного финансирования. С другой стороны, в нем говорится, что если законодательный орган объявит чрезвычайное положение, то министры, входящие в правительство, будут иметь полномочия подписывать указы, приостанавливающие или ограничивающие действие принятых парламентом законов. Продолжающееся существование формально не отмененного до сих пор чрезвычайного положения укрепляет положение правительства по сравнению с органами исполнительной власти в западных странах (где, разумеется, не существует продолжительного чрезвычайного положения), которые имеют право издавать указы только на основе законодательства, принятого парламентами, и контролируются ими. Тем самым была заложена первичная основа израильского политического устройства, где, наряду с формальным верховенством законодательной власти, существует исполнительная власть, де-факто наделенная широкими законодательными полномочиями.

18 ноября 1948 г. Временный государственный совет издал Декрет о выборах в Учредительное собрание на основе всеобщего равного избирательного права при прямом и тайном голосовании. Первые всеобщие выборы после провозглашения государственной независимости состоялись 25 января 1949 г. Первым законом, принятым Учредительным собранием, торжественное открытие которого состоялось 14 февраля 1949 г., был Закон о переходном периоде, заложивший юридическую основу законодательной и исполнительной власти Государства Израиль. Согласно этому закону, законодательный орган государства именуется Кнессетом, а Учредительное собрание является Кнессетом первого созыва.

Каждый закон должен быть подписан премьер-министром, министром или министрами, на которых возлагается ответственность за его выполнение, а после этого – президентом государства.

Начиная с 1949 г., выборы в Кнессет состоялись шестнадцать раз.

Согласно Основному закону о правительстве (его третья редакция была принята Кнессетом в 2001 г.), правительство является исполнительной властью в государстве. Правительство несет коллективную ответственность перед Кнессетом и находится у власти до тех пор, пока пользуется доверием Кнессета (поддержкой простого большинства его членов).

Глава правительства – премьер-министр, который должен быть членом Кнессета; другие министры не обязаны быть членами Кнессета, но должны быть гражданами Израиля, проживающими в стране. Согласно принятой в 1992 г. второй редакции Основного закона о правительстве, число министров не должно было превышать восемнадцать, однако в настоящее время число министров, назначаемых премьер-министром, законом не ограничено. Каждый министр ответственен за возложенные на него обязанности перед премьер-министром и, согласно принятым в 1981 г. поправкам к ст.ст. 4 и 21 (а) Основного закона о правительстве, может быть отстранен им от должности после того, как тот уведомит правительство о своем намерении. Министр может руководить министерством (или несколькими министерствами одновременно) или быть министром без портфеля; один или несколько министров могут быть заместителями премьер-министра.

Число министерств и сфера ответственности каждого из них не оговорены в законе. Если некоторые министерства, как, например, иностранных дел, обороны или финансов (эти министерства считаются наиболее важными), существовали на всем протяжении истории государства, то ряд министерств, существовавших в прошлые годы, впоследствии был расформирован (как, например, по делам почты; энергетики; экономики и планирования и регионального развития). В то же время сравнительно недавно возникли министерства, не существовавшие в прошлом, как, например, министерство туризма и министерство по охране окружающей среды. Иногда путем слияния формировались новые, «укрупненные», министерства: национальных инфраструктур; промышленности, торговли и занятости; культуры, науки и связи. Причины подобных структурных реформ, как  правило, вызваны внутриполитическими партийными соображениями и не являются результатом заботы о повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти.

После избрания нового Кнессета или отставки правительства президент государства после проведения консультаций с представителями парламентских фракций поручает формирование нового правительства члену Кнессета, который пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов (обычно, но не обязательно, главе крупнейшей фракции в Кнессете). Если попытка этого члена Кнессета сформировать правительство в 30-дневный срок не увенчалась успехом, президент может либо предоставить ему дополнительный месячный срок, либо сразу же возложить обязанность сформировать правительство на другого депутата Кнессета. Правительство считается сформированным, когда Кнессет выразит ему доверие, после чего министры официально вступают в должность.

Когда премьер-министр направляет президенту письмо о своей отставке, в отставку уходит все правительство. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнессет выражает вотум недоверия правительству, председатель Кнессета должен официально уведомить об этом президента, после чего правительство считается ушедшим в отставку. Отставка правительства не влечет автоматически роспуска Кнессета. При отставке одного из министров премьер-министр может назначить нового министра или взять на себя исполнение его обязанностей. При всех условиях до назначения нового министра министерская ответственность за соответствующий портфель возлагается на премьер-министра. В прошлые годы главы правительств неоднократно принимали решения об исполнении ими самими также обязанностей министра обороны: на подобное «совмещение постов» в разное время пошли Д. Бен-Гурион, Л. Эшколь (до Шестидневной войны), М. Бегин (после досрочной отставки с поста министра обороны Э. Вейцмана), И. Рабин, Ш. Перес и Э. Барак.

В рамках любого закона правительство правомочно предпринять любое действие, осуществление которого не возлагается законом на какой-либо другой орган власти, и может облечь любого министра каким-либо из полномочий, которыми оно располагает. Министр может передать подчиненному ему государственному служащему – полностью, частично или на некоторых условиях – любое полномочие, которым наделен он сам, или любую обязанность, возложенную на него самого, за исключением издания подзаконных актов на основании полномочий, предоставляемых министру соответствующим законом Кнессета. Министр, которому поручено проведение в жизнь какого-либо закона, может взять на себя в этих рамках любые полномочия, предоставляемые государственному служащему законом, кроме полномочий судебного характера[15].

Член правительства, ведающий министерством, может с одобрения правительства назначить себе одного или двух заместителей из членов Кнессета. Заместитель министра действует в Кнессете и в министерстве от имени назначившего его министра в рамках вопросов, переданных в его ведение министром.

2.2 Соотношение форм правления с государственными режимами

Право любой страны определенным образом регулирует отношения между высшими органами государственной власти и устанавливает саму систему этих органов. Правовая сторона вопроса не всегда является определяющей: на функционирование государственной власти могут оказывать решающее влияние группы давления, личные связи, институты сомнительной конституционности (единственная партия, тайные комитеты и советы, духовные лидеры и т.д.). Более того, сами отношения между высшими органами государственной власти обычно далеки от буквы закона. Тем не менее, правовая организация государственной власти является важным фактором государственного управления. Во-первых, правовые нормы в той или иной степени все-таки отражают реальность; их существование не проходит полностью незамеченным. Во-вторых, правовые установления могут играть решающую роль, когда за ними стоят организованные интересы, использующие правовые нормы или их изменение в своих целях.