Формы государственного устройства

П. 2.1. Образование Российской федерации.

     В современном мире существуют различные формы государственно-территориального устройства, в том числе более 20 федераций. Это сложные с точки зрения структуры государства, состоящие из других государств или государственных образований, называемых субъектами федерации.

          Одним из ключевых событий в развитии политико-территориального устройства России была Октябрьская социалистическая революция 1927 г., когда в границах прежней царской империи была провозглашена советская власть. Сначала советская Россия была унитарным (т.е. единым) государством. Советская власть провозгласила право наций на самоопределение. Сначала им воспользовалась Финляндия, ставшая независимым государством, в декабре 1917 г. провозгласила независимость Украина, затем Белоруссия, закавказские республики. Заявила об автономии по отношению к России Латвия (декабрь 1927 г.). Одновременно преодолевался хаос в государственной структуре самой России. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов в принятой им Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозгласил Россию федерацией. Согласно Декларации государство учреждалось «на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик»1. Была определена и социальная природа федерации: добровольный, полный и прочный союз трудящихся классов всей наций России.

     После принятия этих документов весной 1918 г. в составе Российской Федерации стали возникать новые автономные республики (Туркестанская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая и др.). Они создавались обычно явочным порядком, «снизу» и не всегда строились по национальному признаку, провозглашенному в Декларации. Большинство из них вскоре распались, на их месте возникли новые. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный признак организации российского государства. Она установила, что, во-первых, федерация строится на основе автономии (а не союза) составных частей, во-вторых, основанием для образования ее субъектов являются национально-территориальный и бытовой (культурно-национальный) признаки. Создаваемые образования были названы в Конституции областными союзами Советов, говорилось, что они создаются в регионах, отличающихся особым бытом и национальным составом населения.

П. 2.2. Развитие Российской Федерации.

     Хотя в Конституции РСФСР 1918 г. говорилось об областных образованиях, первоначально единственной формой автономии была автономная республика (Башкирская, Киргизская и др.). Со второй половины 1918 г. возникли новые формы: трудовая коммуна (Эстония, трудовая коммуна немцев Поволжья и др.), автономная область (Чувашская, Калмыцкая и др.), а в составе некоторых автономных республик были созданы на национальной основе округа. Затем прежние автономные республики, созданные ранее на межнациональной основе (Горская и др.), разделились на автономные единицы. К концу 1922 г. создание автономных образований в России в основном

1 СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215.

завершилось. Все автономные образования, возникшие после принятия Конституции 1918 г., в отличие от прежних создавались на основе законодательных актов центральных органов, «сверху». Сначала принимался такой акт, а затем создавались учредительные съезды автономных единиц, которые создавали их органы. Таким образом, создание автономных образований происходило в два этапа: провозглашение автономии центром и реализация этого на местах.

          Некоторые прежние части Российской империи – Белоруссия, Украина, Латвия, Литва, Эстония, Финляндия, Азербайджан, Армения, Грузия – стали самостоятельными государствами, причем три последние образовали Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР). Страны Прибалтики совсем отделились, другие, напротив, постоянно укрепляли военные, политические, дипломатические, экономические связи с Россией, что привело в декабре 1922 г. к созыву первого (учредительного) Съезда Советов России, Белоруссии, Украины и ЗСФСР и созданию СССР (Конституция СССР была принята в 1924 г.). Российская Федерация стала частью другого федеративного (союзного) государства. В отличие от федерации в России СССР создавался не «сверху», а на основе добровольного объединения юридически зависимых государств. Его создание отражало интересы народов, их традиции совместной жизни в государстве, но вместе с тем это было проявлением централизаторских тенденций большевизма, тем более что фактически во всех названных государствах к концу 1922 г. утвердилась однопартийная система. У власти там стояли свои коммунистические партии, но на деле они были филиалами единого коммунистического центра в Москве.

П. 2.3. Современная структура РФ и федеративные отношения.

          Субъекты РФ отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения и по его этническому составу, экономическому потенциалу.

     В ч.1 ст. 5 Конституции РФ закреплено, что все субъекты РФ равноправны, но на самом деле республики имеют определенные правовые преимущества. Только они считаются государствами, остальные субъекты – государственные образования, имеющие определенные признаки государственности.

      В отличие от некоторых зарубежных федераций (США, Индия и др.), где наряду с субъектами имеются несубъекты федерации (федеральные, союзные территории и др.), в составе РФ несубъектов нет. Сохранение названий «автономная область», «автономные округа», которые также являются субъектами, - наследие прежних времен, как и положение ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, согласно которому по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

     13 мая 2000 г. указом Президента РФ о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе2 созданы 7 федеральных округов, охватывающих группы субъектов РФ: Центральный, Северо-Кавказский (переименовали в Южный), Северо-Западный, Уральский, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный. В каждый из федеральных округов Президент назначил своих полномочных представителей. Право назначать и освобождать от должности полномочных представителей (куда – не указано) дает Президенту РФ п. «к» ст. 83 Конституции РФ. Полномочные представители Президента в округах стали постоянными членами Совета Безопасности, что усилива-ет их роль.

     В федеральных округах при полномочном представителе созданы совеща-

тельные органы – Советы (координационные советы), члены которых назна-

чаются полномочными представителями. В округах образованы также территориальные (окружные) управления и отделы тех «силовых» и иных министерств и ведомств, которые непосредственно подчинены Президенту РФ.

     Изменения федеративных отношений связаны и с новыми порядками формирования «верхней» палаты парламента – Совета Федерации, с создани-

2 См.: Российская газета. 2000. 16 мая.    

ем Государственного совета, принятием Закона 2000 г.3, который внес изменения и дополнения в Закон 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, с внесением изменений в Закон об общих принципах местного самоуправления.

     Особое значение для изменения федеративных отношений имеет закон от 29 июля 2000 г. Он предусматривает дополнительные механизмы конституционной ответственности законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, их должностных лиц за принятие противоречащих Конституции

РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам нормативных актов, повлекшие массовые и грубые нарушения прав человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Федерации. В то же время он предоставляет субъектам РФ, их законодатель-

ным органам и высшим должностным лицам дополнительные судебные гарантии: факты правонарушений устанавливаются судом (в одном случае – прокуратурой РФ). В законе определяются сроки для судебного обжалования действий Президента РФ по приостановлению правонарушающих актов и действий органов субъектов РФ.

       Состав Российской Федерации может измениться в результате принятия или образования нового субъекта в РФ. Порядок такого принятия и образования установлен Федеральным конституционным законом 2001 г. Инициатором предложения о принятии в состав РФ в качестве ее субъекта или его части и заключении соответствующего международного договора является иностранное государство. После поступления такого предложения Президент РФ уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и проводит с ними консультации. Если предложение принято, то между Российской Федерацией и иностранным государством заключается международный договор. Он определяет, в частности, название и статус нового субъ-

3 См.: Российская газета. 2000. 1 авг.

екта РФ, порядок приобретения гражданами иностранного государства гражданства РФ, регулирует вопросы правопреемства, определяет порядок действия законодательства РФ на территории нового субъекта, порядок его интеграции в экономическую, правовую и другие системы РФ. До полной интеграции нового субъекта может быть предусмотрен переходный период. После подписания международного договора Конституционный Суд РФ дает заключение о его соответствии Конституции РФ. При положительном ответе договор вместе с проектом конституционного закона о принятии в состав РФ нового субъекта Федерации вносится в парламент для ратификации. Конституционный закон вступает в силу не ранее вступления в силу международного договора.

     Новые субъекты Федерации могут быть образованы и в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ по их инициативе. Обоснованное предложение об этом с указанием границ, статуса, правопреемства, а также содержащее положения, касающиеся вопросов бюджета, действия законов объединяющихся субъектов РФ, предполагаемых сроков референдума об объединении и др., исходит от тех заинтересованных субъектов, на территории которых образуется новый субъект РФ. Президент РФ при поступлении такого предложения уведомляет парламент, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Вопрос об объединении выносится на референдум в объединяющихся субъектах РФ. При положительном результате принимается соответствующий конституционный закон. Если предполагаемое объединение не получило одобрения хотя бы в одном из объединяющихся субъектов, повторный референдум по данному вопросу может проводиться не ранее чем через год. Некоторые субъекты РФ заявляли о целесообразности и готовности объединиться с другими субъектами РФ.

Глава 3

Принципы российского федерализма

П. 3.1. Государственная целостность.

     Федеративное устройство России основано на государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Государственная целостность включает: единство территории, государственного суверенитета, экономического пространства, правового пространства. Единство территории связано прежде всего с единой Государственной границей РФ. Правовое положение границы регулируется только федеральным законодательством. Территория России, находящаяся внутри государственной границы, – не просто сумма территорий ее субъектов, а определенная федеральная целостность. Кроме того, частями федеральной территории являются и другие объекты. Таким образом, складывается понятие единой федеральной территории.

     Государственная целостность предполагает единый государственный суверенитет. Государственным суверенитетом теперь обладает лишь Федерация. Тем самым исправлены положения Федеративного договора 1992 г., поскольку, согласно п. 1 заключительных и переходных положений Конституции РФ, «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора… действуют положения Конституции РФ». Противоречащие ей положения, которые содержались в конституциях некоторых республик и уставах ряда субъектов РФ (о суверенитете республик, о праве решать вопросы войны и мира, внешней политики, об исключительном праве субъектов РФ на природные ресурсы и др.), и аналогичные положения некоторых договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов после принятия Закона от 29 июля 2000 г. и решений Конституционного Суда РФ 2000 г. исправляются, хотя этот процесс не завершен.

     Государственная целостность предполагает единое экономическое пространство, т.е. единую денежную систему, запрещение всяких таможенных барьеров между субъектами. Не допускается установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).

     Единство правового пространства находит свое выражение прежде всего в том, что на всей территории РФ, в каждом субъекте действуют Конституция и законы РФ, применяется принцип верховенства федерального права.

П. 3.2. Единство государственной власти и ее системы.

     Часть 3 ст. 5 Конституции наряду с другими принципами устанавливает, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти. Единство системы предполагает, во-первых, единство природы государственной власти, во-вторых, однотипную организацию гос. власти. Эта организация должна опираться на принципы, закрепленные в Конституции РФ.

     Единство государственной власти в условиях федерации предполагает иерархию властей. Государственная власть федерации представляет народ всего сообщества, государственная власть субъекта – власть части народа на его территории. Первая суверенна, вторая – нет. Федеральная гос. власть ограничена только теми полномочиями, которые федеральная конституция закрепляет за субъектами, гос. власть субъектов ограничена и подчинена государственной власти федерации.

П. 3.3. Равноправие народов и субъектов РФ.

     О термине «народ», употребляемом в российской Конституции, во-первых, говорится о многонациональном народе России как социально-политической общности; во-вторых, в ст.9 Конституции РФ речь идет о народах, проживающих на определенной территории, основой жизни и деятельности которых являются земля и другие природные ресурсы; в-третьих, Конституция говорит о народах России, обладающих равноправием и правом на самоопределение (ч. 3 ст. 5).