Юридические факты и правоотношения в сфере ПСО

Глава вторая «Классификация и генезис  юридических фактов в праве социального  обеспечения» включает четыре параграфа, в которых анализируются

15

видовые проявления юридических фактов в  праве социального обеспечения, а также общая генетическая предпосылка  получения социального обеспечения, в качестве которой выступает  нуждаемость.

В первом параграфе «Виды юридических  фактов в праве социального обеспечения» рассматриваются различные классификации юридических фактов в праве социального обеспечения.

При рассмотрении классификации юридических  фактов на события и действия обращается внимание на такую тенденцию современного законодательства, как учет неправомерных действий нуждающихся граждан при определении их права на тот или иной вид социального обеспечения, а также размера последнего. В то же время совершение неправомерных действий не влечет для правонарушителей какой-либо специфической социально-обеспечительной ответственности, а может являться только основанием для применения мер защиты имущественных интересов государства.

В зависимости  от вида юридических последствий  юридические факты в праве  социального обеспечения принято  делить на: правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие. Данную классификацию предложено дополнить такими характерными для права социального обеспечения разновидностями юридических фактов, как правоприостанавливающие (вызывающие лишь временное приостановление существующего правоотношения), правовозобновляющие (в отношении приостановленного правоотношения) и правовосстанавливающие (с которыми связывается восстановление прекращенного правоотношения, например при явке пенсионера, объявленного умершим).

По  признаку действия во времени (однократно или многократно) юридические факты можно классифицировать на факты однократного действия и факты-состояния. В праве социального обеспечения состояния встречаются достаточно часто, причем могут быть представлены как правоотношениями (пенсионное правоотношение необходимо для получения компенсационной выплаты на оплату дополнительной жилой площади жилого помещения в Томской области), так и фактическими общественными отношениями (малообеспеченность).

С точки  зрения значения фактов и причин, их породивших, юридические факты далеко не однородны. Одни факты объективно нуждаются в признании со стороны государства и придании им юридического значения. Другими словами, эти факты

16

настолько важны, что государство просто не может не считаться с ними. Например, достижение определенного возраста и, как следствие, невозможность себя обеспечивать объективно должны признаваться основанием предоставления содержания со стороны государства. Их можно назвать имманентными (стабильными), то есть внутренне присущими праву социального обеспечения. Напротив, другие факты порождены определенными временными, ситуационными задачами, стоящими перед государством на определенном этапе его развития. Так, в настоящее время для России крайне актуальной является проблема повышения рождаемости и улучшения демографической ситуации. Это вызвало к жизни такой, весьма своеобразный вид социального предоставления, как материнский (семейный) капитал. Подобные факты можно назвать ситуационными (временными), поскольку после того, как поставленная перед государством задача будет решена, отпадет и необходимость сохранения в праве соответствующего юридического факта (ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» применяется к правоотношениям, возникшим в период с 01.01.2007 по 31.12.2016).

Однако  возможна и обратная ситуация, когда  государство «не замечает» важных, значимых социальных обстоятельств  и не придает им совершенно никакого юридического значения. Например, Конституция  СССР 1936 г. провозгласила, что в стране решена проблема безработицы. На практике такая проблема существовала, поскольку далеко не все жители российской деревни, перебравшись в город, могли найти работу, равно как и не каждый горожанин в силу различных обстоятельств имел возможность трудоустроиться. Такие факты можно именовать скрыто имманентными. Очевидно, что такую ситуацию нельзя признать нормальной. Всякий реально существующий и социально значимый факт должен получить юридическую оценку.

Во  втором параграфе «Нуждаемость как общая предпосылка предоставления социального обеспечения» проанализировано такое качество субъекта-получателя в социально-обеспечительных правоотношениях, как нуждаемость, раскрыты ее причины и признаки.

Основываясь на семантике слова «нужда», под  нуждаемостью предложено понимать такое состояние (жизненную ситуацию), при которой гражданин или семья по объективным причинам не может самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности. В данном определении нашли свое отражение

17

существенные  признаки указанного понятия. Нуждаемость должна выступать ориентиром для законодателя при формулировании оснований предоставления социального обеспечения, поскольку основания всегда должны воплощать в себе нуждаемость.

Впервые в науке права социального  обеспечения предложено выделить два вида нуждаемости: фактическую (действительную), когда лицо действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности (малообеспеченность), и презюмируемую (предполагаемую), когда лицо лишь предполагается неспособным к такому обеспечению (достижение пенсионного возраста, рождение ребенка). Специфика данной презумпции заключается в том, что, даже если она не соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием для получения социального обеспечения, то есть ее опровержение не допускается.

Причины нуждаемости весьма разнообразны и  могут быть сведены в четыре группы: 1) нетрудоспособность, 2) малообеспеченность, 3) экстремальная жизненная ситуация, 4) иные обстоятельства, прямо предусмотренные  законодательством.

В третьем  параграфе «Основания и условия  предоставления социального обеспечения  как виды социально-обеспечительных  юридических фактов» обоснована необходимость разграничения социально-обеспечительных фактов на основания и условия.

Основания и условия предоставления социального обеспечения различаются по своей юридической природе и выполняемым функциям. Основание - это своего рода «главный (основной) факт», который определяет юридическую природу данного вида социального обеспечения, это причина, по которой лицо вправе претендовать на помощь (содержание) государства. B.C. Андреев для обозначения подобных фактов использовал понятие «собственно юридический факт», тогда как все остальные он относил просто к юридическим фактам.

Условие - это факт дополнительный, конкретизирующий главный. Условия не обладают самостоятельной правообразующей силой и формируют лишь разновидности социального обеспечения в рамках видов, определяемых основаниями. Например, в пенсионном правоотношении по возрасту основанием получения трудовой пенсии является достижение установленного пенсионного возраста, а наличие не менее пяти лет страхового стажа - это дополнительное условие, которое

18

конкретизирует  возрастной ценз. Иными словами, роль условий сводится к тому, чтобы  не допустить искажения права на получение социального обеспечения.

Основания отражают степень учета государством объективных причин нуждаемости, в  то время как условия представляют собой продукт нормотворческой  деятельности законодателя, при помощи которого осуществляется дифференциация правового регулирования с позиций общезначимых (социальных) интересов.

Обращается внимание на то, что  современное пенсионное законодательство вообще не содержит термина «основания»  предоставления пенсионного обеспечения. Следовательно, при буквальном толковании ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» и ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» возникает представление, что пенсии в настоящее время назначаются при отсутствии к тому оснований. В действительности речь в данном случае должна идти о несовершенстве юридической терминологии. На самом деле достижение указанного в законе возраста есть не что иное, как основание для предоставления соответствующего вида социального обеспечения, поскольку именно возраст свидетельствует о нуждаемости лица в предоставлении содержания со стороны государства.

Четвертый параграф «Материальные и процедурные  юридические факты в праве  социального обеспечения» посвящен анализу таких неисследованных разновидностей юридических фактов, как материальные и процедурные. Последние включают заявление нуждающегося лица и решение органа социального обеспечения.

Юридический факт-действие со стороны нуждающегося лица, то есть его волеизъявление (как  правило, в форме подачи заявления) на получение соответствующего вида обеспечения, является непременным элементом фактического состава. Волеизъявление также может быть выражено путем согласия на предоставление социального обеспечения. Так, согласно ст. 9 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом. В качестве исключения социальное обеспечение может предоставляться и при отсутствии заявления нуждающегося лица (предоставление медицинских услуг в виде скорой (неотложной) медицинской помощи).

19

Обращение нуждающегося гражданина должно быть рассмотрено уполномоченным органом, на основе чего принимается решение о предоставлении соответствующего вида социального обеспечения либо об отказе в таком предоставлении. Положительное решение указанного органа выступает, как правило, завершающим элементом фактического состава, необходимого для возникновения социально-обеспечительного правоотношения. На основе практических примеров в диссертации обосновывается, что решение уполномоченного органа в числе юридических фактов занимает подчиненное положение, поскольку оно должно полностью соответствовать имеющимся основаниям и условиям социального обеспечения. Орган социального обеспечения может неправомерно отказать гражданину в помощи или содержании, и такое решение подлежит обжалованию в административном или судебном порядке. Если имеется основание и условия для предоставления социального обеспечения, а государственный орган в этом отказывает, такое решение подлежит отмене вышестоящим органом или должно быть признано судом недействительным.

Диссертант  полемизирует с Т.М. Кузьминой, считающей, что фактический состав, служащий основанием возникновения социально-обеспечительных правоотношений, состоит только из двух юридических фактов: волеизъявления гражданина на получение социального обеспечения и решения уполномоченного органа о предоставлении такого обеспечения. Такая абсолютизация процедурных юридических фактов не соответствует теории и практике социального обеспечения, стирает грань между его видами и подвидами, а потому не может быть признана обоснованной.

Глава третья «Процедура установления социально-обеспечительных юридических фактов» состоит из четырех параграфов, в которых рассматриваются понятие и значение указанной процедуры, проблемы, возникающие при установлении таких юридических фактов, как стаж и инвалидность, а также предлагаются варианты законодательного закрепления процедур установления трудной жизненной ситуации и нахождения на иждивении.

В первом параграфе «Понятие и значение процедуры  установления социально-обеспечительных  юридических фактов» дается понятие установительной процедуры в праве социального обеспечения, раскрываются ее признаки и служебная роль.

20

Юридическая процедура представляет собой последовательность действий, урегулированных нормами  права и направленных на достижение определенного правового результата. На основе анализа исследований, посвященных юридической процедуре и процессу, в диссертации сделан вывод о том, что для права социального обеспечения характерна позитивная юридическая процедура, разновидностью которой является процедура установления социально-обеспечительных юридических фактов.

Порядок установления социально-обеспечительных  фактов всегда имеет нормативную  модель, то есть закреплен в правовых нормах, причем, как правило, подзаконного уровня, тогда как указание на сами факты содержится в нормах закона. По мнению диссертанта, отправные моменты установительных социально-обеспечительных процедур нужно закреплять на уровне федерального закона. Закрепление важных, имеющих большое значение для населения юридических норм на уровне закона свидетельствует о высокой правовой культуре и подлинном демократизме современного государства, облегчает гражданам доступ к юридической процедуре. Кроме того, это существенно снижает возможность противоречий между материальными и процедурными нормами, так как они разрабатываются одновременно и закрепляются в одном законе.

Установление  социально-обеспечительных юридических  фактов предполагает участие в этой процедуре особого правоприменительного органа (учреждения), обладающего соответствующей  компетенцией. Это может быть, например, бюро медико-социальной экспертизы, комиссия по установлению стажа, образуемая в составе территориального органа Пенсионного фонда, и т. д. В исключительных случаях отдельные факты могут устанавливаться судом в порядке особого производства. Само нуждающееся лицо не может установить требуемый ему юридический факт, оно вынуждено обратиться в тот или иной орган государства, который на основе совокупности представленных доказательств делает вывод о том, можно ли считать искомый факт установленным или нет. Таким образом, субъектом, устанавливающим тот или иной социально-обеспечительный факт, всегда является уполномоченный государственный орган (учреждение).

Значение  процедуры установления социально-обеспечительных  фактов заключается, прежде всего, в  том, что она закрепляет порядок, последовательность осуществления действий, необходимых для подтверждения существования в

21

реальной  действительности того или иного  имеющего правовое значение обстоятельства. Процедура нужна для законного  и обоснованного наступления  материально-правовых последствий.

Во  втором параграфе «Процедура установления социально-обеспечительного стажа» исследуются проблемы, возникающие в деятельности органов социального обеспечения при подтверждении стажа документами и свидетельскими показаниями.

Основным  способом подтверждения стажа является документальный, причем вид подтверждающего документа зависит от конкретного периода (работы, военной службы, ухода за ребенком и т. д.). Основным документом, подтверждающим периоды работы по трудовому договору, является трудовая книжка (после регистрации в системе обязательного пенсионного страхования - сведения персонифицированного учета). При ее отсутствии, а также в случае, когда в трудовой книжке содержатся неправильные и неточные сведения либо отсутствуют записи об отдельных периодах работы, в подтверждение периодов работы принимаются письменные трудовые договоры, трудовые книжки колхозников, справки, выдаваемые работодателями или соответствующими государственными (муниципальными) органами, выписки из приказов, лицевые счета и ведомости на выдачу заработной платы, документы финансовых органов или справки архивных учреждений об уплате обязательных платежей, документы территориального органа Пенсионного фонда РФ или территориального налогового органа об уплате обязательных платежей, свидетельство об уплате единого налога на вмененный доход, военные билеты, справки военных комиссариатов и другие документы.