Идея разделения властей: история и современность

Другой известный представитель  итальянской школы политической мысли — Г.Моска критиковал принцип разделения властей с позиции учения о правящем классе. Как и Орландо, он выступал против буквального толкования теории Монтескье и обвинял эпигонов в догма-тизации самого принципа разделения властей [15]. Общая тенденция административной эволюции усматривалась им в переплетении властей — основе генерации и постоянного воспроизведения правящей элиты (как в конституционной монархии, так и в республике). Значительно более важным он считал не формально-юридическое разделение властей, а анализ механизма соединения в руках представителей одного слоя политической власти и собственности. В этом справедливо усматривалась основная причина возникновения класса, заинтересованного в ликвидации режима парламентской демократии.

Наибольшей остроты критика  теории разделения властей достигла в политических теориях послевоенной Германии в период Веймарской республики, особенно к концу ее существования. Еще М.Вебер, отстаивая плебисцитарную демократию как лучшую форму правления для Германии, считал необходимым установить сильную президентскую власть, способную вывести страну из кризиса [16]. Смысл такого подхода состоял в стремлении преодолеть буквальное толкование принципа разделения властей (непосредственная реализация которого может вызвать дестабилизацию системы), избавить главу государства от парламентского контроля. Возможный (и реально имевший место) конфликт законодательной и исполнительной властей однозначно разрешался им в пользу последней. Вебер считал необходимым избавить главу государства от парламентского контроля, превратить президента в независимую силу, дать ему возможность в конфликтных ситуациях апеллировать непосредственно к народу через голову парламента и высшей администрации. Фактически речь шла о воспроизводстве традиционного для германской юриспруденции монархического принципа в новых условиях. Вот основные доводы в защиту такой позиции: всенародно избранный президент может выступать гарантом стабильности государства в случае конфликта законодательной и исполнительной властей (парламента и правительства), становясь верховным арбитром в их споре; будут ограничены влияние партий на политический процесс и их роль при выборе министров; наконец, сильный президент будет символизировать единство нации и государства. Практически политическая деятельность Вебера по поиску соответствующей кандидатуры на пост президента еще нагляднее раскрывает общую авторитарную направленность его взглядов.

Эта теория была доведена до логического конца другим мыслителем — К.Шмиттом, давшим наиболее развернутую критику демократии, парламентаризма и разделения властей в XX в. [17]. Являясь убежденным сторонником усиления президентской власти, Шмитт доказывал правомерность данной тенденции в рамках существующей конституционной системы. Ее сущность — принцип разделения властей, представляющий собой механизм ограничения государственных функций в их компетенциях с целью предотвратить концентрацию всей полноты власти в одном центре. Однако, по его мнению, такой принцип не работает в новых условиях.

Концепция разделения властей  была сформулирована просветителями и  развита либеральными мыслителями (М.Кондорсэ, П.П.Мерсье де ля Ривьер, И.Бентам и Дж.Милль) как антитеза правительственному макиавеллизму абсолютистской эпохи. Однако если в период своего возникновения она имела какой-то реальный смысл, то, в Новейшее время, по мнению критиков, его потеряла. Система разделения властей не может быть реализована, поскольку противоречит целям рационализации и профессионализации управления, концентрации ответственности. Масштабы экономических сдвигов и усложнение характера управления делают невозможным принятие решений в парламенте с его традиционной практикой ораторских речей в защиту определенной политики или против нее. Реальность парламентской жизни в новых условиях управления отличается от сложившегося идеального образа: принятие решений осуществляется не общественностью в виде парламентского пленума, а в узких комиссиях, партийных комитетах или советах крупных промышленных концернов. Это приводит к превращению парламентаризма в фасад, за которым скрываются истинные обитатели власти, принимающие решения без какого-либо общественного контроля. Традиционная схема соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей является политической фикцией [17, S. 29]. Реальное изменение положения возможно лишь при отказе от такой концепции организации власти, ее концентрации в руках президента, наделяемого чрезвычайными полномочиями.

Можно констатировать значительное сходство этих воззрений с теми, которые выразил еще Т.Гоббс в период английской революции: «Мнение, согласно которому верховную власть можно разделить, неблагонадежно» [18-19]. К.Шмитт не скрывал своего сочувствия такой позиции. Эти наблюдения во многом соответствовали реальной практике европейских государств послевоенного периода. Даже в самом демократичном из них, Великобритании, П.Ласки констатировал резкое усиление в начале XX в. влияния кабинета министров за счет других ветвей власти, назвав его наиболее характерной чертой развития конституционной системы. Процесс концентрации власти в руках правительства необычайно усилился в результате двух мировых войн, поставивших страну на грань выживания и потребовавших максимальной централизации управления для достижения победы. Расширение соперничества основных политических партий (лейбористов и тори), с одной стороны, увеличение круга проблем и их сложности — с другой, сделали законодательное регулирование исполнительной власти менее эффективным. Это нашло внешнее выражение в относительном ослаблении власти парламента и значительном росте реальной власти кабинета, особенно премьер-министра, полномочия которого (с известным преувеличением) Ласки определяет как «почти диктаторские» [20]. Механизм принятия важнейших решений также претерпел существенные изменения: многие из них (в частности, по вопросам войны и мира) принимались без парламентского обсуждения, узким кругом лиц при сильном давлении главы правительства (Чемберлена, Черчилля и др.).

В американской политической науке развернутая критика теории разделения властей также восходит к рубежу XIX—XX вв. Наиболее полно  она представлена в трудах В. Вильсона, писавшего о неэффективности  данного принципа в экстремальных  условиях управления, его бюрократизации и необходимости быстро принимать  решения исполнительной властью (президентом). В дальнейшем концепция была систематизирована  рядом юристов с учетом европейского политического опыта. В труде  К. Левенштейна можно обнаружить принципиальный отказ от доктрины разделения властей. Основной аргумент против — статичность концепции, ее несоответствие динамизму эпохи радикальных социально-политических преобразований. Принцип разделения властей, согласно этой точке зрения, всегда был «более политической идеологией, нежели моделью действительной политической организации» [21]. В таком качестве он сыграл определенную роль при переходе от абсолютной монархии к развитому конституционному государству. Теория разделения властей, с вытекающими из нее представлениями о необходимости системы сдержек и противовесов, не могла стать прочной основой конституционного строя. Ее практическое применение было весьма кратковременным и приходится на период с революции в Англии (1688 г.) до Французской революции (1789 г.). Распространение доктрины вызвано чисто политическими причинами: она была создана Локком для обоснования осуществленного вигами исторического компромисса между парламентом и королевской властью, трансформированной в конституционную монархию. Монтескье, игнорируя политическую реальность своего времени, придал этой теории характер политического идеала. Влияние догмы оказалось столь сильным, что концепция разделения властей была некритически перенесена за океан, где утвердилась в американской Конституции. В результате США стали единственным государством, где идея баланса законодательной и исполнительной властей была четко закреплена в Основном законе. Сохранение этого принципа в условиях фундаментальных изменений экономической структуры и общественной мысли является главной причиной конституционного кризиса в Америке. Напротив, в практике европейского парламентаризма принцип разделения властей не закрепился (если не считать короткого периода действия Конституции 1791 г. во Франции). Причина заключается в том, что развитая парламентская система по сути своей враждебна последовательному проведению разделения властей: эффективное управление возможно лишь на основе взаимной интеграции, при которой правительство (кабинет или совет министров) объединяет обе власти, выступает связующим звеном между ними, делая возможным реальное единство политической власти. Общая тенденция развития европейского парламентаризма состоит в переходе функционального дуализма к государственному монизму, предполагающему преобладание кабинета или исполнительной власти над парламентом или законодательной властью. В этих условиях теория разделения властей не может более служить функциональным задачам, являясь лишь телеологической установкой на достижение идеального правового государства.

Этот анализ приводит Левенштейна, как и других критиков, к парадоксальной дилемме: чем объяснить тот факт, что фальшивая доктрина стала  основанием современного конституционализма? Обращение к истории мало помогает ее разрешению, ибо сводит дело к  постоянству и консерватизму  общественного сознания или цепочке  хаотичных причинно-следственных взаимосвязей. Выйти из круга примитивных представлений  можно лишь благодаря социологическому объяснению тех принципиальных социальных изменений, которые привели к  отказу от буквального толкования принципа разделения властей. В этом отношении  его критики достигли важных результатов, признанных современной наукой. Формулируя их вывод в терминах современной  социологической теории, можно сказать, что они первыми поставили  вопрос о трансформации механизма  власти традиционного парламентаризма  в условиях модернизации, которая  после Первой мировой войны охватила не только сферу экономики и социальных отношений, но и саму политическую власть. Для новой политической ситуации весьма характерно, что все государства (конституционные, авторитарные или  диктаторские) стоят перед необходимостью усилить свой политический динамизм, следствием чего на практике является более или менее полное слияние  законодательных и исполнительных функций. В результате традиционное качественное разделение законодательной  функции (составление, проведение и  утверждение закона) и исполнительной (реальное применение закона административным путем) все в большей мере заменяется количественным преобладанием исполнительной власти. Правительство становится интегрированным  проявлением воли государства, отражающей как законодательную власть, так  и администрацию. Таким образом, реальная компетенция исполнительной власти в новых условиях не ограничивается применением законов и управлением, а включает в себя выполнение общих  политических функций; осуществление  права — лишь один из инструментов реализации политической власти как  таковой, а законодательство — функция  политического лидерства [22]. На смену  традиционному пониманию государственной  деятельности приходит новое, более  соответствующее реальной ситуации. Наиболее полно эта тенденция  отразилась в тоталитарных государствах XX в. — России, Германии, Италии, Турции, где концентрация власти и отказ  от реализации принципа разделения властей  стали официальной политикой. В  тоталитарных или авторитарных режимах  монополия на политическую власть сконцентрирована в руках вождя, становящегося  неограниченным правителем. Данный феномен  во многом напоминает абсолютистские монархии прошлого с их стремлением  добиться максимального контроля над  индивидом. В этих условиях теория разделения властей может рассматриваться  как теоретическое оружие против тирании.

Принцип разделения властей  с точки зрения политической социологии

Поскольку для современной  политической социологии механизм власти является центральной проблемой, принцип  разделения властей интерпретируется именно с этой точки зрения. Власть — ключевое понятие политической науки, традиционно основной предмет  ее исследования. Власть можно определить как такую форму организации  общественных отношений, которая при  определенных условиях позволяет одному социальному элементу влиять на поведение  другого. Природа власти, ее распределение  и функционирование в обществе определяются главным образом социальной стратификацией и тенденциями социального развития. Источник власти коренится, следовательно, в социальном неравенстве — неодинаковом положении классов, социальных групп  и индивидов в обществе, которое  ставит их в зависимость друг от друга. Возникающие на этой основе отношения  господства и подчинения составляют сущность власти и выражаются в иерархии уровней управления, проводящих его  социальных слоев и учреждений, регулирующих поведение индивидов в соответствии с заданной системой ценностей, норм и предписаний. Важнейший вид власти — политическая власть — представляет собой способность класса, группы или индивида проводить свою волю за счет контроля над ведущими институтами государственного управления [23]. Наиболее законченное выражение власть находит в бюрократии, которая принимает решения и одновременно является основным инструментом управления.

Попытки определить сущность власти, в частности политической, предпринимались с древнейших времен. Речь идет о классических трудах Аристотеля, Макиавелли, Монтескье, других мыслителей. Однако большинство обращались не столько  к самой политической власти, сколько  к ее внешним проявлениям: организации  правления, интенсивности его воздействия  на общество и индивида, деятельности правителя, его искусству, способам достижения власти и т.д. Важнейший  итог развития политической мысли Нового времени и особенно XIX в. — осознание  той истины, что власть представляет собой определенное отношение различных  социальных сил, прежде всего общества и государства, а потому не может  рассматриваться как нечто самодовлеющее. Поворотным пунктом здесь служит философия права Гегеля, исходившего  из необходимости разграничивать гражданское  общество и государство, их диалектическое взаимодействие.

Отсюда один шаг до теории Маркса, интерпретировавшего политическую власть как продукт непримиримости социальных противоречий, результат  и проявление классовой борьбы. В  новейшей социологии большое распространение  получила концепция власти Вебера, согласно которой последняя определяется как возможность того или иного  социального деятеля проводить  свою волю в обществе, несмотря на оказываемое  сопротивление [24]. Важное преимущество веберовского определения состоит в том, что в отличие от предшествующих дефиниций, его интерпретация власти свободна от каких-либо оценочных суждений и является предельно формализованной. Это позволяет применять ее при объяснении социальных процессов и феноменов самого различного уровня (говорить о власти в государстве, на предприятии, в семье и т.д.). Такой подход, в свою очередь, позволяет осуществлять типологию отношений власти по различным уровням и критериям ее функционирования в обществе. Наиболее распространены в современной социологии легитимность (способ обеспечения консенсуса между властью и обществом, узаконивание власти в глазах общества), природа применяемых властью позитивных или негативных санкции (награды или кары), степень их интенсивности (от насилия до полного отсутствия мер воздействия), а также средства или каналы коммуникаций, которые власть использует для проведения своих решений в жизнь[25]. Указывают на такие критерии, как роль власти в распределении экономических ресурсов, мотивация поведения, источники функционирования и достижения определенных целей. Принцип разделения властей может рассматриваться как один и отнюдь не самый главный критерий их группировки в соответствии с выполняемыми функциями или целями. Исходя из этого, проводится многофакторное определение носителей власти, а последняя рассматривается как нечто целостное, единое и неделимое. Само государство, по Веберу, — принудительная политическая ассоциация, административный штат которой успешно реализует монополию на легитимное привлечение физической силы для проведения своих указаний. Обращает на себя внимание сходство этого подхода с марксистским тезисом о государстве как инструменте классового господства.