Идея разделения властей: история и современность

А.Н. Медушевский

ИДЕЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Социологический журнал, 1994, №1.

http://knowledge.isras.ru/sj/sj/sj1-94.html

Медушевский Андрей Николаевич — кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института российской истории РАН.

Политический кризис нашего времени сделал актуальными проблемы отношения демократии и тирании, а также теории, которые объясняли  их появление в прошлом. Традиционно  главным для политической науки  был вопрос о социальных механизмах функционирования общества и о возможном  характере их использования с  целью его оптимальной организации. При ответе на этот вопрос мыслители  придерживались, как правило, одной  из двух взаимоисключающих точек  зрения. Согласно первой, общество представляет собой саморегулирующийся организм, который в процессе внутреннего  развития способен самостоятельно выработать механизмы контроля, распределения  и обеспечения консенсуса. Перспективная  стратегия заключается, следовательно, в том, чтобы освободить общество от оков государственного принуждения, предоставив ему возможность  оптимальной самореализации. Логический вывод из такого воззрения, разделяемого представителями различных течений  коммунизма, социализма и анархизма, — тезис о желательности отмены или даже насильственной ликвидации государства, воспринимаемого исключительно  как внешняя, навязанная обществу сила, не несущая никакой позитивной функции. Отсюда подчеркнутое внимание ко всякого рода спонтанным проявлениям недовольства, социальной борьбы, движениям масс, которые, несмотря на деструктивный по отношению к государству характер, рассматриваются как позитивный фактор исторического процесса именно потому, что ведут к разрушению политической системы, освобождают творческую энергию народа, якобы способного установить более совершенный социальный порядок.

Наряду с этой концепцией, в истории политической мысли  всегда существовала и другая, более  реалистическая: общество не является и никогда не было саморегулирующейся системой, а потому и не может обходиться без определенного механизма управления и принуждения в виде государства, права и бюрократии. Ликвидация этого механизма, его разрушение означает социальную катастрофу: общество перестает быть целым, распадается на элементы, лишенные связи и выступающие исключительно с позиций классового эгоизма, что может в конечном счете привести к полной деградации социума. Вакуум власти, образующийся в результате такого рода катастроф, быстро заполняется новой социальной силой, восстанавливающей административную систему, которая приобретает еще более деспотический характер, поскольку имеет своей задачей активное вмешательство в общество с целью интеграции составляющих его элементов. Основная задача политической науки при таком подходе к проблеме — не поиск спонтанных механизмов социального регулирования, а обоснование системы политического устройства, которая носила бы оптимальный характер с точки зрения функций управления и обеспечения прав и свобод личности. Это и есть позиция либерализма [1].

Обе концепции прослеживаются на протяжении всей истории политической мысли, начиная с классических учений Платона и Аристотеля. Однако наиболее полное выражение они получили в  Новое время, точнее, в эпоху Просвещения  и Французской революции. Как  и в предшествующий период, основой  всех концепций социального устройства служила тогда доктрина естественного  права. Оно может быть определено как правовая система, призванная стать  общей для всего человечества, нормы которой происходят скорее из природы, нежели из общественных правил или позитивного права. Для учений Нового времени, однако, характерна существенная специфика в интерпретации естественного  права, выражающаяся прежде всего в его рационалистическом толковании. Нормам естественного права соответствуют лишь такие принципы общественного устройства, которые не противоречат законам Разума, вечным и неизменным. Важнейшей является идея о возможности целенаправленно преобразовать общественные отношения по определенному плану, в соответствии с заранее разработанной программой действий. В связи с этим возникает возможность принципиально новой трактовки ряда традиционных концепций политической науки — естественного состояния, общественного договора, государства [2]. Наиболее четко в преддверии Французской революции она была представлена в теориях Руссо и Монтескье.

Критика теории разделения властей

В конце XIX — начале XX вв. дискуссия  о разделении властей приняла  острый характер в связи с тенденцией к укреплению исполнительной власти. Во Франции она была представлена концепциями двух крупнейших юристов  — Л. Дюги и А. Эсмена. Первый выступил с развернутой критикой теории разделения властей, объявив, что она противоречит более общему принципу — национального и государственного суверенитета. Согласно его концепции, вдохновленной учением Руссо и стремящейся преодолеть разрыв общества и государства на основании принципов корпоративизма, солидаризма и национализма, народная воля не может быть представлена различными органами власти, поскольку такое разделение ведет к ее ограничению. «Суверенитет есть, в сущности, персонифицированная воля нации; как и всякая другая личность и воплощенная в ней воля, она неделима. Эта концепция суверенитета, единого в трех властях, есть метафизическая концепция, аналогичная христианскому таинству Троицы, которая вдохновляла временами химеры Конституционной ассамблеи 1789 г., но которая неприемлема для создания реального публичного права» [3]. Существование различных представительных органов власти возможно только как их тесное взаимодействие в рамках единой государственной воли. Отсюда вывод: « ...То, что неточно называется разделением властей, есть на деле разнообразие участия различных органов в общей деятельности государства» [Там же].

Данная модификация учения означала фактическое отрицание  самого принципа сдержек и противовесов, подменяла его принципом функциональной дифференциации властей. В своем  учебнике конституционного права Дюги формулирует эту идею еще более определенно: «Все наше публичное право восстает против полной изоляции органов власти и противопоставления их друг другу, оно, напротив, выступает за такое функциональное подразделение, которое будет способствовать усилению их взаимодействия и интеграции в рамках единой государственной системы, воплощающей принцип национального суверенитета» [4]. Исходя из этой логики, следует признать, что характер и степень функциональной дифференциации властей не имеют существенного значения и определяются чисто утилитарными соображениями. Национальный суверенитет может воплощаться как в нескольких органах власти, так и в одном. Данная концепция, являющаяся последовательным развитием взглядов Руссо, сыграла большую роль в критике парламентской демократии и была использована теоретиками тоталитарного государства [5]. В качестве одной из разновидностей концепции Дюги можно рассматривать критику разделения властей В.Вильсоном, который, также склоняясь к чисто функциональной интерпретации проблемы, пришел к выводу о неэффективности дифференциации властей в связи с ростом задач исполнительной власти и необходимостью более оперативно принимать решения в современном государстве, концентрации в правительстве власти и ответственности [6]. Отметим, что воззрения Дюги оказали существенное влияние на французскую школу политической социологии, отзвуки его идей можно найти и в трудах современных исследователей. Так, например, Дж.Бурдо объявляет теорию разделения властей мифом и считает возможным интерпретировать ее как разделение труда, функций или, наконец, сфер деятельности государства [7]. В этом нет ничего удивительного, поскольку автор исходит из совершенно превратного представления о власти, определяя ее в самом общем виде как «силу на службе идеи» [8], что дает возможность для самых произвольных и фантастических комбинаций властных структур.

Данному направлению французской (и европейской) политической мысли  противостоит другое, ориентированное  на теорию разделения властей в той  классической форме, которую она  получила у Монтескье. Наиболее четко  данный тезис сформулирован А.Эсменом в известном труде — «Элементы французского и сравнительного конституционного права» [9]. Принципы теории разделения властей отстаиваются там в полемике с ее основными критиками Дюги и Вильсоном, в результате чего дается оригинальная интерпретация известных положений Монтескье, связанная с некоторой их ревизией применительно к новой эпохе. Считая необходимым для всякого свободного государства следовать принципам разделения властей, Эсмен вынужден признать, что реализация этого принципа сопряжена с большими сложностями. Трудно последовательно провести принцип разделения властей в смысле их равенства, полной независимости и сохранения баланса между ними. Он склонен понимать разделение властей не столько как результат, сколько как постоянный процесс их взаимодействия, вследствие чего в каждый момент достигается определенный уровень стабильности. Достижение этого уровня возможно лишь при определенной степени координации действия трех властей, что на практике неизбежно ведет к преобладанию одной из них — законодательной. Именно она призвана выполнять регулирующие функции по отношению к двум другим властям, в ее руках сосредоточены основные механизмы этого регулирования — принятие (путем голосования) решений по законодательным вопросам, и прежде всего утверждение бюджета, являющегося основой функционирования всей государственной машины, возможность ограничения в законодательном порядке всех других властей и их функций. Эсмен таким образом поддержал теорию разделения властей, поставив на место ее статической модели динамическую, на место равновесия властей — неустойчивый компромисс между ними, результат которого — усиление законодательной власти. Очевидно, однако, что данная концепция могла быть использована и для обоснования приоритета исполнительной власти.

В качестве своеобразного  синтеза рассмотренных точек  зрения может быть названа концепция  разделения властей в конституционном  государстве М.Ориу. Смысл конституционного порядка он видел в создании системы дееспособных и жизненных институтов, а задачу права — в четком определении их взаимного соотношения, организации и функций [10, р.5]. Обращает на себя внимание особый, социологический подход Ориу к проблеме правового института. В последнем он видел синтез объективной реальности и субъективной воли; институт для него — это не только анализ социальных фактов, но также определенный юридический идеал — оптимальное сочетание суверенитета и свободы. Институты объединяют индивидов для совместных действий и сами являются воплощением этих действий. Институты в такой интерпретации — персонификация организованной группы для реализации общей цели. Объективная реальность институтов, которые по своей природе сохраняют преемственность по сравнению с нестабильной и изменяющейся стихией субъективных воль, есть не только социальная реальность, но и источник особого статуса юридической личности. Путем участия индивидов в управлении институтом и реализации его функций достигается еще более глубокое единство — коллективная моральная личность. Правовая фиксация статуса института является предпосылкой и важнейшим условием реализации его как моральной личности, которая действует в соответствии с предписаниями того юридического порядка, в рамках которого существует.

Учение, представляющее своего рода компромисс между реальностью  и идеалом, дает специфическую трактовку  государства вообще — как органического  единства власти и морали, единой правовой и моральной личности. К пониманию  природы государства Ориу относится как естествоиспытатель к объекту своего изучения. Изложив анатомию корпоративных юридических институтов, он рассматривает их физиологию — «рождение, существование и смерть» как особую юридическую реальность [10, р. 191]. Высшей фазой исследования является психологический подход к национальной государственности: «Единство государства, как и живых организмов, носит функциональный характер» [10, р.92]. Поэтому «национальная конституция» определяется как «статут корпоративного государства и его членов, установленный от имени суверенной нации конституированной властью и законным порядком утвержденный согласно специальной процедуре» [10, р.245].

Эта концепция, во многом напоминающая воззрения Дюги, приводит, однако, к другому обоснованию теории разделения властей, которое ближе к позиции Эсмена. Ориу констатирует важность для всякого представительного правления самого принципа разделения властей, особенно законодательной (в лице двухпалатного парламента) и исполнительной (в лице главы государства и кабинета министров), гармоническое сотрудничество которых — залог единства государства как юридического лица [10, р. 196]. Рассматривая проблему с точки зрения

административного права, он подчеркивает, что на практике соотношение  двух властей далеко от идеального равновесия, что объективно существует устойчивая тенденция к подавлению законодательной власти исполнительной, парламента — мощным бюрократическим  аппаратом современного государства [11]. С развитием централизованного  управления и ростом значимости административного  компонента государственной власти парламенту все труднее удерживать верховенство законодательной власти, а вмешательство бюрократических  структур в законодательный процесс  оказывается все более активным. В истории послереволюционной Франции  неустойчивый баланс двух властей часто  приводил к перевесу исполнительной власти над законодательной, что  особенно ярко проявилось во времена  первой и второй империй. Концепция  Ориу дает особенно много для историкосоциологического анализа мнимого конституционализма.

Интегрирующий социологический  подход к проблеме разделения властей  находим и у других исследователей. Так, итальянский теоретик конституционного права В. Орландо, вслед за германскими  и французскими мыслителями рассматривавший  государство как юридическое  отношение, подходит к объяснению данного  феномена с юридической, социологической  и исторической точек зрения [12, р. 14-20]. В истории политической мысли  он выделяет три основных концепции  природы государства: договорную теорию (Руссо и Монтескье), социологическую  теорию (Спенсер и Конт), историческую школу (Савиньи и Пухты). Тот факт, что государство является юридическим институтом, может рассматриваться как субъект права и юридическое лицо, не только не исключает, но даже предполагает возможность осмысления его в социологических терминах: сердцевину составляет социальное отношение, определяющее интеграцию разнообразных проявлений социальной жизни, коллективной и индивидуальной, с присущими им тенденциями, в высшее мощное единство — особый социальный орган, функция которого — управление. Переходя, таким образом (вместе с юриспруденцией своего времени), от традиционного рассмотрения государства в формальном смысле (как юридического отношения выражаемого понятием «суверенитет») к его рассмотрению в материальном смысле (как социального отношения, выражаемого иерархией господства и подчинения), Орландо дает характеристику исторического развития государства, его функций и социальных институтов. С этим связан подход к интерпретации разделения властей. В процессе своего исторического развития — комментирует он органическую теорию, государство с начала своего существования проводит определение и последующую дифференциацию своих разнообразных функций и соответственно органов власти. Разделение властей, следовательно, имплицитно заложено в самой природе государства, а не является исключительно результатом сознательного выбора современных свободных, прежде всего парламентских режимов. Напротив, дифференциацию функций и органов управления можно наблюдать в любую эпоху и во всех исторических типах государств [12, р. 61-63; 13]. На этой основе Орландо фактически выступает с критикой всей политической традиции, пытавшейся, начиная с Аристотеля, выдвинуть какие-либо рациональные аргументы в поддержку разделения властей. Сам факт разнообразия мнений, полагает он, свидетельствует об ошибочности данного подхода. Так, Монтескье считал необходимым существование трех властей — законодательной, исполнительной и судебной, Локк свел их число к двум, а со временем возобладала тенденция к увеличению числа властей, и к вышеназванным стали добавлять новые — конституционную, правительственную, умеряющую, электоральную, муниципальную, общественного мнения, военную и утверждающую [12, р. 63]. Ошибочность этих теорий заключается, по мнению Орландо, в ряде исходных допущений: 1) возможно отождествление всего общества с его электоратом, а последнего — с представительными институтами; 2) отождествление власти с органом, который ее осуществляет, или даже с элементами иерархии подобных органов. Все это мешает видеть в государстве единое юридическое и социально-политическое образование. Концепция Орландо сохраняет свое значение в современной итальянской, испанской и латино-американской юридической литературе, где подчеркнутое внимание уделяется проблемам политической демократии и гарантиям эффективности ее функционирования в нестабильных парламентских режимах [14].