Развитие отношений Республики Беларусь с государствами-участниками Содружества Независимых Государств

И когда перестроечными реформами  этот монолит был сначала расшатан, а потом, с отменой шестой статьи Конституции СССР, предоставлявшей КПСС статус государственной, правящей партии, и вовсе разрушен, властная пирамида на глазах стала терять былую устойчивость. К октябрю 1991 года все компартии союзных республик либо заявили о своем выходе из КПСС, либо прекратили существование, миллионы рядовых коммунистов сдали в райкомы свои партийные билеты.

Последний советский  год вошел в историю как  год краха КПСС и “парада суверенитетов”, открытого, кстати, старшей сестрой - Россией, первой из республик СССР 12 июня 1990 г. объявившей о своем полном суверенитете. Когда же ее примеру последовали все советские республики, стала очевидной невозможность существования СССР в его прежнем партийно-административном качестве.

Так что вина “беловежских зубров”, подписавших свидетельство о  кончине Союза, не намного больше заслуг тех, кто своими неумелыми и конвульсивными “перестроечными” действиями только ускорял его неминуемый развал.

1.2. Правовое поле Содружества Независимых  Государств.

Правовую основу деятельности СНГ составляют Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., Протокол к нему и Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г., а также Устав Содружества от 22 января 1993 г. Этими документами определены цели и задачи Содружества, принципы взаимоотношений государств - участников. При этом установлено, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Оно создано для осуществления сотрудничества образующих его стран в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях.

Важнейшая задача, которую  поставили перед собой государства - участники СНГ, - всестороннее и  сбалансированное экономическое и  социальное развитие государств в рамках общего экономического пространства, а также межгосударственная кооперация и интеграция.

Особо выделена необходимость  взаимодействия в обеспечении международного мира и безопасности, осуществления  эффективных мер для сокращения вооружений и военных расходов, ликвидации оружия массового уничтожения, достижения всеобщего и полного разоружения. В качестве одной из целей Содружества обозначены мирное разрешение споров и конфликтов, обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами ОБСЕ, а также содействие гражданам государств в свободном общении, контактах и передвижении.

Для достижения целей  СНГ государства - участники, исходя из общепринятых норм международного права, определили принципы, на которых  намерены строить свои отношения:

уважение суверенитета государств, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне;

нерушимость государственных  границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных  приобретений;

территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;

неприменение силы или  угрозы силой против политической независимости  государства;

разрешение споров мирными  средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;

верховенство международного права в межгосударственных отношениях;

невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга;

обеспечение прав человека и основных свобод для всех, без  различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений;

добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по документам Содружества, включая Устав;

учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений;

объединение усилий и  оказание поддержки друг другу в  целях создания мирных условий жизни  народов государств Содружества, обеспечение  их политического, экономического и  социального прогресса;

развитие взаимовыгодного экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов;

духовное единение народов, которое основывается на уважении их самобытности, тесное сотрудничество в сохранении культурных ценностей  и культурного обмена.

В учредительных документах установлены сферы совместной деятельности: обеспечение прав и свобод человека, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и  развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики, развитии транспорта и связи, охраны здоровья и окружающей среды, сотрудничество в области безопасности (оборонной политики и охраны внешних границ, борьбы с организованной преступностью), вопросы социальной и миграционной политики.

Этот перечень не является исчерпывающим, он может быть дополнен по взаимному согласию.

Основной правовой базой  межгосударственных отношений в  рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных  областях взаимоотношений государств. При этом соглашения должны соответствовать целям и принципам СНГ, а также обязательствам стран содействовать сотрудничеству и развитию связей между государственными органами, общественными объединениями, экономическими структурами.

Одним из важнейших основополагающих правовых актов, регламентирующих деятельность Содружества, является Устав СНГ. В  отличие от аналогичных документов других межгосударственных организаций  он не ставит перед государствами - участниками задач в достижении какой-либо конкретной цели - создания, например, единого экономического пространства или валютного союза. В нем только фиксируется готовность стран сотрудничать в рамках созданного объединения (ст. 2), изложены основные направления сотрудничества и условия членства государств в Содружестве. В частности, определено, что членом его являются государства, принявшие на себя обязательства по Уставу СНГ в течение года после его принятия Советом глав государств. Членом Содружества может также стать государство, разделяющее цели и принципы Содружества и принявшее на себя обязательства, содержащиеся в Уставе СНГ, путем присоединения к нему с согласия всех государств - членов. Таким государством, например, стала Грузия, которая вошла в Содружество в декабре 1993 г.

Устав СНГ предоставляет право государствам - участникам выйти из Содружества. О таком намерении государство письменно извещает депозитарий Устава - Исполнительный комитет СНГ - за 12 месяцев до выхода. При этом обязательства, возникшие в период участия в СНГ, должны быть полностью выполнены.

Время, прошедшее со дня  принятия Устава, зарегистрированного  в ООН, внесло свои коррективы во многие его положения. Упомянутый в нем  Координационно-консультативный комитет, например, был преобразован в Межгосударственный экономический Комитет, который, в свою очередь, тоже прекратил свое существование. Изменились функции и статус некоторых прежних структур и институтов, появились новые.

Все это закономерно  требует внесения в Устав серьезных  поправок и корректив, тем более, что этот документ, с точки зрения сегодняшнего дня, не лишен недостатков. Во-первых, Устав не содержит положений, прямо определяющих юридическую природу Содружества. В Алма-Атинской декларации и Уставе СНГ закреплено, что Содружество Независимых Государств не является государством, а в Решении Совета глав государств от  
2 апреля 1999 г. подтверждено, что органы Содружества не могут обладать наднациональными полномочиями (ст. 7). В этой связи СНГ не может претендовать на полномочия, которыми обычно обладают другие интеграционные объединения. Поэтому следовало бы в Уставе определить правовой статус Содружества.

Во-вторых, в Уставе указано, что членом Содружества может  стать государство, разделяющее  цели и принципы Содружества и  принявшее на себя обязательства, вытекающие из Устава. Предусмотрена также возможность присоединения к СНГ государств, желающих участвовать в отдельных видах его деятельности в качестве ассоциированных членов на условиях, определенных отдельным соглашением, а также возможность для их представителей присутствовать на заседаниях органов Содружества в качестве наблюдателей (ст. 8). Оба термина - “ассоциированный член” и “наблюдатель” - использованы в Уставе без четкого их определения. Не ясно, в чем заключаются права и возможности третьего государства при обращении о предоставлении специального статуса, с кем это государство будет заключать соглашение об ассоциированном членстве и каково его правовое положение.

В-третьих, Устав, допуская возможность любого государства  стать членом Содружества, вместе с тем в статье 7 предусматривает, наряду с понятием “государство - член”, понятие “государство - учредитель Содружества”. Различий в правовом статусе между государством - учредителем и государством - членом Уставом не определено. Поэтому, например, Украина и Туркменистан, которые не подписали Решение об Уставе, без препятствий участвуют в деятельности Содружества. Это обстоятельство приводит к тому, что более часто в соглашениях и решениях, принимаемых в рамках Содружества, употребляется термин “государство - участник”, подразумевающий, таким образом, как государство - член, так и государство - учредитель, в том числе Украину и Туркменистан.

В-четвертых, анализ правовых норм Устава свидетельствует, что он, по существу, является рамочным соглашением. Практическая реализация его положений перекладывается на многосторонние соглашения в различных областях межгосударственного сотрудничества. В свою очередь, эти соглашения должны соответствовать целям и принципам СНГ, обязательствам государств по Уставу. Однако в этом правовом акте нет разъяснений, как разрешить проблему, возникающую, например, в случае принятия многостороннего или двустороннего соглашения, противоречащего Уставу, заключенного между государством - участником и государством, не входящим в Содружество.

В-пятых, в Уставе не нашла  отражения система и классификация  органов СНГ. Это затрудняет координацию  их деятельности, определение соотношения  принимаемых ими правовых актов  и обеспечение их исполнения. Представляется, что в основу классификации должна быть положена предметная и юрисдикционная компетенция органов Содружества.

Отмеченные и иные недостатки побудили Совет глав государств более тщательно изучить эту  проблему. Он поручил Исполнительному  комитету СНГ подготовить предложения  по изменению и дополнению Устава.

Самого пристального внимания к себе требует весьма сложный  вопрос правового статуса СНГ. В  настоящее время государства - участники  не готовы поделиться даже частью своих  суверенных прав с созданным объединением. Возможно, проблема как раз в том и заключается, что с самого начала государства чересчур решительно отказались от каких-либо шагов в сторону определенного ограничения своих национальных суверенитетов ради интеграционных целей Содружества. Поэтому у СНГ как международного объединения отсутствуют элементарные права, которые есть у других межгосударственных объединений, будь то Северо-Американское соглашение о свободной торговле, Европейский Союз или другие международные структуры.

Конечно, наделение СНГ  наднациональными правами - очень серьезная проблема. Но надо ли в этом видеть ущемление суверенных прав страны. Ведь, вступая, скажем, в Совет Европы те же государства - участники Содружества не возражают против того, что Совет от их имени будет заключать какие-то соглашения. Значит, этой международной организации такие права делегируются, а СНГ и его органам в этом отказывается, то есть с самого начала возникает коллизия, которая ограничивает деятельность Содружества.

Интересно отметить, что  Межпарламентская Ассамблея Содружества  имеет право заключать международные договоры (ст. 12 Конвенции), а СНГ в целом - нет. Что дало такое делегирование прав МПА? Заключены соглашения с ООН, Советом Европы, ОБСЕ и другими организациями, причем такие документы - работающие, обязывающие к взаимной ответственности.

Наверное, если бы Содружество  в целом имело право заключать  договоры с другими межгосударственными организациями, например, с Европейским Союзом, то можно было бы сообща оговорить различные условия, скажем, таможенные, налоговые, квоты на продукцию и т.д. Но, видимо, государства - участники Содружества не готовы к этому.

Обозначим еще одну проблему, которую нельзя не учитывать. Устав  Содружества не рассматривает вопроса  о юридических актах, принимаемых  Советами глав государств и глав правительств. Это определено в другом документе - Правилах процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств. Согласно правилу 17 документа, решения по всем вопросам, кроме процедурных, принимаются на основе консенсуса. Консенсус, согласно этому же правилу, определяется как отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств, выдвигаемого им как препятствие для принятия решения. Утвержденное таким образом решение является обязательным для государств, участвующих в его принятии. Однако в этой связи возникает ряд проблем.

Во-первых, из названного правила следует, что если какое-либо из государств не участвует в принятии решения, то его действие на это государство  не распространяется. И если государство  выступило против такого решения  даже по какому-то отдельному пункту, то решение не может считаться принятым, поскольку отсутствует консенсус. На практике, тем не менее, имеют место оговорки к принимаемым решениям. При этом не учитывается, что оговорки применяются только в отношении международных договоров, заключаемых в рамках СНГ. Наличие оговорки дает возможность сделать вывод, что некоторые документы принимаются при отсутствии консенсуса, и ставит под сомнение их юридическую силу.

Во-вторых, решения Совета глав государств или Совета глав правительств являются актами одного из органов этого межгосударственного сообщества, иными словами, имеют не договорную природу происхождения. Устав Содружества, в свою очередь, не определяет обязанности государств - участников по выполнению решений, принимаемых его органами. Определение юридической силы актов международной организации относится исключительно к компетенции государств - членов организации, поскольку это связано с определенными ограничениями их суверенных прав.