Международный валютный фонд как фактор финансовой стабильности

Как со всей очевидностью показал глобальный кризис, в условиях современной глобализованной  экономики политика одной страны обычно сказывается на многих других странах, и международное сотрудничество имеет существенное значение. МВФ  как организация, членами которой  являются почти все страны мира, содействует этому сотрудничеству путем наблюдения за международной  валютной системой и мониторинга  экономической и финансовой политики государств-членов, что в совокупности именуется надзором, осуществляемым МВФ в соответствии с его полномочиями. В ходе процесса надзора, который  осуществляется на глобальном уровне, уровне регионов, а также уровне отдельных стран, МВФ указывает  на возможные риски для внутренней и внешней стабильности и рекомендует  необходимые изменения в политике. Таким  образом, он помогает международной  валютной системе выполнять ее главную  функцию, которая заключается в  облегчении обмена товарами, услугами и капиталом между странами, что  способствует устойчивому экономическому росту. Надзор сыграл ключевую роль в  ответной реакции МВФ на кризис. В соответствии с Заявлением о  приоритетах надзора, выпущенном в 2008 году, когда кризис еще только назревал, а затем измененным в сентябре 2009 года уже в разгар кризиса надзор МВФ в 2010 финансовом году был сконцентрирован на требованиях к политике для достижения долговременного подъема глобальной экономики. Основной упор был сделан на предоставление странам рекомендаций, которые помогли бы им в разработке мер политики, способствующих выходу из кризиса и переходу к экономическому подъему.

Двусторонний надзор

Центральным звеном двустороннего надзора МВФ (или по отдельным странам) являются консультации, проводимые, как правило, ежегодно с каждым государством-членом Фонда на основании Статьи IV Статей соглашения Фонда (его устава).¹¹ В 2009 финансовом году было завершено в общей сложности 120 консультаций в соответствии со Статьей IV. В последние годы осуществляемый МВФ надзор на двусторонней основе становится все более прозрачным. Почти все государства-члены в настоящее время согласны на опубликование Информационных сообщений для общественности по проводимым с ними консультациям, в которых приводится резюме мнений персонала МВФ и Исполнительного совета. В подавляющем большинстве случаев доклады персонала и прилагаемого к ним анализа публикуются на веб-сайте МВФ. Благодаря Программе оценки финансового сектора более широкий охват в рамках двустороннего надзора получили вопросы, касающиеся финансового сектора.

Разрабатываются также инструменты для интеграции анализа финансового сектора  и рынков капитала в составляемые макроэкономические оценки. В своих  рекомендациях отдельным странам  персонал МВФ стремится использовать опыт различных стран и уроки  проведения политики, опираясь на уникальный опыт организации как глобального  финансового учреждения. Вторичные  эффекты политики одних стран  на экономику других также пользуются растущим вниманием в анализе  персонала, и МВФ постоянно заостряет  свои оценки курсовых механизмов.

Многосторонний надзор

В рамках осуществляемого им многостороннего  надзора, или наблюдения за мировой  экономикой, МВФ постоянно анализирует  глобальные экономические тенденции. Ключевыми инструментами осуществляемого  им надзора на многосторонней основе служат три публикации, выходящие  два раза в год:

•  «Перспективы развития мировой экономики» (ПРМЭ),
• «Доклад по вопросам глобальной финансовой стабильности» (ДГФС),
• «Международный бюджетный бюллетень».

В промежутках между ними дважды в год выпускаются бюллетени ПРМЭ и ДГФС. В ПРМЭ приводится детальный анализ состояния мировой экономики и оцениваются перспективы развития экономики и задачи политики на глобальном и региональном уровнях. В ДГФС содержатся актуальные оценки глобальных финансовых рынков и их перспектив, а также рассматриваются с точки зрения глобального контекста вопросы финансирования стран с формирующимся рынком. Его цель — привлечь внимание к дисбалансам и факторам уязвимости, которые могут создавать риски для стабильности финансового рынка. В 2010 финансовом году МВФ выпустил новую публикацию, «Международный бюджетный бюллетень», в которой приводятся обзоры и анализ последних изменений в области государственных финансов, актуальная информация по бюджетным последствиям кризиса и среднесрочные бюджетные прогнозы, а также оценки мер политики для обеспечения устойчивости государственных финансов. Подобно ПРМЭ и ДГФС, «Международный бюджетный бюллетень» входит в серию публикаций МВФ «Обзоры мировой экономики и финансов». Он готовится в тесной координации с этими публикациями и дополняет приводимый в них анализ.

Региональный надзор

МВФ также проводит официальные дискуссии с региональными учреждениями, ответственными за формирование общей политики в рамках валютных союзов, в частности, в рамках зоны евро, Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС), Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (ЦАЭВС) и Восточнокарибского валютного союза (ВКВС). В ходе этих обсуждений, которые дополняют надзор на двусторонней и многосторонней основе, МВФ изучает меры политики, проводимой на уровне союзов, поскольку государства-члены таких союзов передали этим региональным организациям ответственность в вопросах, касающихся двух основных областей надзора Фонда: денежно-кредитной и курсовой политики. В рамках серии «Обзоры мировой экономики и финансов» МВФ также публикует два раза в год «Перспективы развития региональной экономики» (ПРЭ), в которых приводится более детальный анализ изменений в экономике и ключевых вопросов политики по пяти основным регионам мира: Азия и бассейн Тихого океана, Европа, Ближний Восток и Центральная Азия, страны Африки к югу от Сахары и Западное полушарие. ПРЭ содержат более сконцентрированный на региональных аспектах анализ изменений и приоритетов политики, который дополняет глобальный анализ Фондом, приводимый в ПРМЭ, ДГФС и «Международном бюджетном бюллетене». Хотя ПРЭ являются неформальным элементом надзорной деятельности Фонда, они служат официальным компонентом его деятельности по связям с общественностью, и поэтому их публикация обычно координируется с широкими мероприятиями по связям с общественностью в различных странах в каждом регионе. В 2010 финансовом году основное внимание в ПРЭ уделялось оценкам мер политики, необходимым в каждом регионе для преодоления глобального кризиса и создания условий ля возобновления долговременного роста.

Надзор за финансовым сектором

Глобальный  финансовый кризис указал на необходимость  более глубокого анализа взаимосвязей между реальной экономикой и финансовым сектором, в результате чего больший  упор делается на интеграцию вопросов финансового сектора в осуществляемый МВФ надзор. В связи с этим повысилось значение Программы оценки финансового  сектора (ФСАП) как информационного инструмента для целей надзора. ФСАП, совместная программа МВФ и Всемирного банка, введенная в мае 1999 года, нацелена на повышение эффективности усилий для обеспечения надежности финансовых систем государств-членов. Работа в рамках данной программы осуществляется при поддержке экспертов из различных национальных агентств и нормотворческих органов и имеет своей целью:

1) выявление сильных сторон и  факторов уязвимости финансовой  системы страны;

2) определение способов управления  основными источниками риска;

3) определение потребностей сектора  в развитии и технической помощи;

4) оказание помощи в установлении  приоритетов ответных мер политики.

При составлении оценок отдельных стран  в рамках ФСАП рассматриваются вопросы, относящиеся к надзору МВФ, включая  риски для макроэкономической стабильности, проистекающие от финансового сектора  и возможностей сектора преодолевать макроэкономические шоки. Оценки ФСАП приоритезируются по модулям с уделением  особого внимания системно значимым странам.

Надзор, осуществляемый МВФ и приоритеты антикризисной политики

В сентябре 2009 года Исполнительный совет  одобрил пересмотренный вариант  Заявления о приоритетах надзора  МВФ, принятого в октябре 2008 года и определяющего экономические  и операционные приоритеты надзора Фонда на период по 2011 год. В пересмотренном варианте заявления экономические приоритеты были скорректированы с учетом существенных изменений, произошедших в глобальных условиях за год после выпуска заявления. Основные первоначальные экономические приоритеты заключались в устранении напряженности на финансовом рынке, укреплении глобальной финансовой системы, приспособлении к резким изменениям глобальных цен на биржевые товары и обеспечении упорядоченного сокращения глобальных дисбалансов. Хотя было сочтено, что эти вопросы остаются актуальными, переключение внимания на разработку политики отхода от мер вмешательства и требования к политике для поддержания мирового экономического роста, очевидно, является ключевой задачей на будущее. Таким образом, Совет одобрил следующую формулировку экономических приоритетов Фонда: предусмотреть упорядоченный отход от вызванных кризисом мер вмешательства для обеспечения устойчивого восстановления экономики. В частности, разработать стратегии прекращения антикризисных мер, которые включает необходимую поддержку экономики и финансовой системы; предусматривают маневренность политики в будущем, укрепить мировую финансовую систему, содействовать перебалансированию источников мирового спроса при помощи как макроэкономических, так и структурных мер, с целью добиться устойчивого роста мировой экономики, в то же время сдерживая имеющиеся в ней диспропорции. Совет оставил без изменений операционные приоритеты в заявлении, основанные на главных рекомендациях Трехгодичного анализа надзорной деятельности. В декабре 2009 года для персонала МВФ была издана записка с руководящими принципами проведения двустороннего надзора, включающая пересмотренные приоритеты надзора.

В сентябре 2009 года лидеры стран Группы 20-ти обязались выработать процедуру  для определения задач, обеспечивающих высокий, устойчивый и сбалансированный экономический рост, сформулировать политику для решения этих задач  и оценивать соответствующий  прогресс («взаимная оценка»). К МВФ  была обращена просьба оказать содействие в этом процессе, в частности проанализировать, насколько согласуются между  собой соответствующие национальные и региональные основы политики Группы 20-ти, а также разработать перспективный  анализ того, насколько меры политики отдельных стран Группы 20-ти в  своей совокупности отвечают целям  более устойчивой и сбалансированной траектории роста глобальной экономики. К Фонду была также обращена просьба  составить рекомендации, на случай необходимости, относительно того, как  можно улучшить среднесрочные глобальные перспективы путем коллективной корректировки политики. В декабре 2009 года Исполнительный совет провел обсуждение процедуры взаимной оценки Группы 20-ти и участия Фонда в  ней. Исполнительные директора приветствовали обращенную к Фонду просьбу Группы 20-ти оказать помощь в осуществлении  процедуры взаимной оценки и утвердили  общую основу участия в ней  персонала Фонда, в том числе  характера и масштабов вклада персонала Фонда. Они согласились  с тем, что принятая под руководством Группы 20-ти процедура, хотя она является отдельной от осуществляемого Фондом надзора и отличается от него, будет  его дополнять, а также предоставляет  возможность для персонала Фонда  углубить обсуждение вопросов политики и добиться большей результативности рекомендаций, предоставляемых странам  Группы 20-ти. Как отметил Совет, надзор МВФ на двусторонней и многосторонней основе остается самостоятельным видом деятельности. Большинство исполнительных директоров согласилось с предполагаемой ролью Совета, при которой сохраняется вовлеченность Группы 20-ти в процедуру взаимной оценки. Было отмечено, что Совет пересмотрит роль Фонда в данном процессе приблизительно через год после его первоначального обсуждения. В коммюнике, принятом на Весенних совещаниях МВФ в апреле 2010 года, МВФК подтвердил свою поддержку участия МВФ в процедуре взаимной оценки, отметив, что она должна «помочь ориентации государств-членов на достижение активного, устойчивого и сбалансированного роста». Первые результаты этой работы были представлены на рассмотрение Группы 20-ти в апреле, и общая оценка заключалась в том, что скоординированная экономическая политика может привести к устойчивому и сбалансированному повышению глобального экономического роста.

Один  из уроков кризиса заключается в  необходимости улучшения анализа  базовых рисков в глобальной экономике, включая составление вероятных  пессимистических сценариев. Для улучшения  оценок рисков низкой вероятности, способных  оказать значительное влияние на глобальные перспективы, и определения  вариантов политики для их смягчения  МВФ совместно с СФС два  раза в год проводит процедуру  раннего предупреждения, целью которой  является составление макроэкономического  и финансового видения системных  рисков при использовании целого ряда инструментов количественной оценки и консультаций на широкой основе.  Эта процедура является частью работы МВФ по усилению надзора, особенно анализа экономических, финансовых и фискальных рисков, а также межотраслевых и трансграничных вторичных эффектов. Исполнительный совет постоянно получает информацию о проведении процедуры и ее изменениях, и результаты обсуждаются с Советом до их представления МВФК на весенних и ежегодных совещаниях; в 2010 финансовом году такая обновленная информация предоставлялась Совету в сентябре 2009 года и апреле 2010 года. В сентябре 2009 года для членов Совета был также проведен технический брифинг по методологии и аналитическим инструментам, используемым в процедуре раннего предупреждения, и в том же месяце был организован семинар для членов Совета, посвященный дальнейшим шагам, которые должны быть приняты в этой работе.

В сентябре 2009 года лидеры Группы 20-ти поручили МВФ подготовить доклад о принятых или рассматриваемых странами вариантах  мер политики для того, чтобы финансовый сектор «мог внести справедливый и  значительный вклад в оплату бремени, связанного с вмешательством государства  с целью восстановления банковской системы». В центре внимания работы персонала над данным вопросом, включавшей результаты консультаций с налоговыми экспертами, представителями научных кругов, профессиональных союзов, организаций гражданского общества (ОГО) и другими заинтересованными сторонами, а также встречи высшего руководства со старшими должностными лицами ОГО28 находились две ключевые задачи: обеспечить, чтобы финансовый сектор оплатил прямые бюджетные издержки, которые могут вызвать любые будущие банкротства или кризисы, и сделать такие события как менее вероятными, так и менее дорогостоящими, если они произойдут. В апреле 2010 года МВФ представил свой предварительный доклад министрам финансов Группы 20-ти, в котором внимание было сосредоточено на двух вариантах. Взимание «финансового стабилизационного взноса» на цели заслуживающего доверие и эффективного механизма санации обеспечит оплату отраслью разумного размера затрат на санацию до начала кризиса; возможно также взимание ретроактивного сбора в случае, если произойдет катастрофа. Дополнительный вклад финансового сектора — например, для покрытия более широких издержек кризиса, — может быть мобилизован в виде «налога на финансовую деятельность», взимаемого с размера прибыли и вознаграждения финансовых учреждений и выплачиваемого в общий доход. Окончательный вариант доклада, основанный на обсуждении Группой 20-ти предварительного доклада, был представлен лидерам Группы 20-ти во время Встречи на высшем уровне в Торонто в июне 2010 года.

Во  время семинара, организованного  в июне 2009 года, Исполнительный совет  рассмотрел вопрос о том, какие долгосрочные уроки можно извлечь из глобального  финансового кризиса для налоговой политики. Исполнительные директора согласились с выводами персонала МВФ31 о том, что финансовый кризис не был вызван долговым смещением и другими налоговыми искажениями, но они, возможно, способствовали чрезмерному заимствованию в целях инвестирования и возникновению других проблем на финансовом рынке. Директора полагают, что Фонд должен выполнять свою роль, предоставляя государствам-членам рекомендации в области политики и оказывая им техническую помощь с использованием, когда это возможно, опыта других специализированных учреждений.

Большинство исполнительных директоров сочли, что  вопросы долгового смещения заслуживают  внимания в программах налоговых реформ государств-членов. Они также подчеркнули необходимость усиления регулирования финансового и корпоративного секторов при наличии более широкой обеспокоенности макрофинансовой стабильностью. Исполнительные директора отметили, что налоговые соображения послужили одной, хотя и не главной, из причин разработки сложных финансовых инструментов и структур, но признали, что устранение этих мотивированных налоговыми соображениями операций, вероятно, является практически невозможным, так как потребует проведения коренной налоговой реформы. Исполнительные директора обратили внимание на режим налогообложения альтернативных форм вознаграждения руководителей корпораций, отметив, что в некоторых случаях такой режим, возможно, способствовал принятию больших рисков и акценту на короткие сделки.