Нормативно-правовое регулирование документационного обеспечения управления в органах государственной власти

Привлечение секретарей к юридической ответственности - крайняя мера, применяемая в случае уже состоявшегося правонарушения, когда система документационного обеспечения деятельности организации дает сбой по субъективным причинам. Более результативным будет создание в организации психологической обстановки позитивной ответственности (долженствования), в которой секретарь будет обладать достаточными знаниями правил работы с официальными документами и умело применять эти правила в своей повседневной деятельности.

Таким образом, секретарь, уверенно ориентирующийся в нормативных правовых актах, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления, способен своевременно заметить и устранить недостатки в оформлении реквизитов документов, представленных на подпись руководителю, а также профессионально организовать процедуры регистрации, прохождения и контроля исполнения документов.

2. ЭЛЕКТРОННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1. Нормативно-правовое регулирование электронного делопроизводства

Юридический смысл электронного документа (или документооборота) заключается в совершении юридически значимых действий посредством электронной связи и придания им требуемой письменной формы.
    Основные требования, предъявляемые к электронным документам, состоят в следующем: 

- соблюдение требуемой письменной формы юридических действий, совершаемых с использованием электронных документов;

- правовое признание электронных документов или сообщений, подписанных электронной цифровой подписью (ЭЦП) или иными аналогами собственноручной подписи;

-  соответствие электронных документов или сообщений процессуальным требованиям к доказательствам и средствам доказывания (при рассмотрении соответствующего  спора  в              суде).
    Электронные документы по содержанию должны соответствовать документам, составленным на бумажном носителе, требования к которым установлены федеральными законами, иными правовыми актами и подписаны электронной цифровой подписью или иными аналогами собственноручной              подписи[32].
    Юридические действия, оформляемые электронными документами, должны подчиняться не только специальным требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, предъявляемым к электронным процедурам, но в первую очередь общим нормам российского законодательства (гражданского, гражданского процессуального, арбитражного процессуального и т. д. о лицах, сделках, обязательствах, договоре,              доказательствах              и              т.п.).
    В правовом регулировании электронного документооборота положения, регламентирующие применение электронных подписей, принадлежат к числу приоритетов. В юридическом смысле электронная подпись представляет собой не только реквизит электронного документа, предназначенный для его защиты от подделки. Применение электронной подписи может являться основанием для возникновения правового отношения. 
    Электронная подпись в электронном документообороте, как правило, выполняет следующие юридические функции:

-  указывает, кем подписан электронный документ или иное электронное сообщение;

-  подтверждает, что электронный документ подписан уполномоченным лицом;

-  обеспечивает подлинность и неизменность подписанного документа;

-  обозначает выражение воли подписывающего лица;

-              символизирует необходимую письменную форму документа.
    Базовые нормы российского законодательства, оказывающие непосредственное воздействие на использование электронного документооборота, содержатся в следующих законодательных актах:

1. Федеральном законе " Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 № 149-ФЗ (устанавливающем возможность использования электронного документа и электронной цифровой подписи);

2.              Гражданском кодексе РФ, предусматривающем возможность заключения договора путем обмена документами посредством "...телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи" (п. 2 ст. 434), а также "использования электронной цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами или соглашением сторон" (ч. 2 ст. 160);

3.  Федеральном законе "Об электронной цифровой подписи" от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ, определяющем условия признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи (п. 1 ст. 4), а также регламентирующем применение при совершении сделок электронной цифровой подписи  и сертификатов ключей электронной цифровой подписи, выпускаемых удостоверяющими центрами.

4.               Арбитражном процессуальном кодексе РФ, устанавливающем, что документы, полученные посредством электронной связи, а также документы, подписанные электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, иным нормативным правовым актом или договором (ч. 3 ст. 75), а также что письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии (ч. 8 ст. 75);

5.               Гражданском процессуальном кодексе РФ, который признает письменными доказательствами содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения дела, акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой, графической записи, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, либо иным позволяющим установить достоверность документа способом (П. 1 ст. 71).

6.              Федеральном законе о техническом регулировании, предусматривающем добровольное применение стандартов; максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц; применение международного стандарта как основы разработки национального стандарта, а также добровольное подтверждение соответствия, осуществляемое в форме добровольной сертификации. 
    Вместе с тем в настоящее время в Российской Федерации действует значительное число положений отраслевого законодательства, регламентирующих применение электронных документов в тех или иных областях деловой деятельности. Причем указанные положения закрепляются не только на уровне законов, но, в большинстве случаев, в подзаконных нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести Положение о требованиях к осуществлению деятельности участников финансовых рынков при использовании электронных документов (утверждено приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 8 декабря              2005г.              №05-77/пз-н).
    Необходимо отметить, что электронный документооборот не имеет такой "юридической опоры", как специальные федеральные законы, например возможный Закон "Об электронной торговле" или Закон "Об электронном документе", в которых могли бы устанавливаться универсальные правовые конструкции электронного документа, его оригинала, копии, а также правовой режим бумажной копии электронного документа, и, наоборот, электронной копии бумажного              документа              и              т.              п. 
    На практике компенсировать отсутствие необходимых положений законодательства возможно путем создания соответствующих договорных конструкций. Например, в корпоративной информационной системе такие конструкции оформляются в виде Правил электронного документооборота корпоративной информационной системы, а также приложений к Правилам. 
    Корпоративная информационная система по российскому законодательству - это информационная система, участниками которой может быть ограниченный круг лиц, определенный ее владельцем или соглашением участников этой информационной системы (ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи"). Таким образом, юридические отношения участников корпоративной информационной системы строятся на основе соглашения, т. е. имеют договорную природу. По способу заключения названный договор относится к договорам присоединения, регламентируемым ст. 428 ГК РФ. Условия такого договора определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных              формах.
    В Правилах и приложениях к ним закрепляются условия и порядок осуществления электронного документооборота, в том числе совершения сделок              в              данной              информационной                            системе. 
    Правила электронного документооборота вступают в силу в отношении участника в результате заключения последним договора о присоединении к Правилам. Участники системы принимают порядок и условия электронного документооборота              в              целом.
    Прекращение действия Правил не должно влиять на юридическую силу и действительность электронных документов, которыми участники обменивались до прекращения действия Правил. 
    Договорная документация, регламентирующая электронный документооборот в корпоративных системах, обычно включает следующий пакет документов:

-              Правила электронного документооборота корпоративной информационной системы;

- Договор о присоединении к Правилам электронного документооборота корпоративной информационной системы;

-  приложения к Правилам электронного документооборота, являющиеся неотъемлемой частью Правил, в том числе приложения, регламентирующие: а) порядок использования электронной цифровой подписи в электронном документообороте; б) порядок разрешения конфликтных ситуаций и споров при осуществлении электронного документооборота и др.;

-  Технологические правила информационной системы (или руководство по использованию). Содержание документа - описание технологии работы системы;

-  иные договоры, заключаемые между участниками, в том числе регламентирующие установку и использование необходимых аппаратных средств, клиентского программного и информационного обеспечения. Осуществление технологического присоединения к информационной системе - основное технологическое условие участия субъекта в электронном документообороте. 
    Положения указанных договорных документов могут применяться, если иное не предусмотрено законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. В связи с этим действует также норма п. 1 ст. 422 ГК РФ: "Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам),              действующим              в              момент              его              заключения".
    В договорных документах, регламентирующих порядок электронного документооборота, как правило, регулируются следующие вопросы: условия допуска участника к работе в информационной системе, а также порядок вступления Правил электронного документооборота в действие, порядок внесения изменений и дополнений в Правила; порядок прекращения действия              Правил. 
    Участники корпоративной системы договариваются о процедуре обмена электронными документами, позволяющими достоверно установить, что электронный документ исходит от участника. Все юридические действия, оформляемые посредством электронных документов в соответствии с Правилами электронного документооборота, признаются совершенными в простой письменной форме. Электронные документы должны быть подписаны электронными цифровыми подписями участников, имеющих сертификаты ключей электронной цифровой подписи. Несоответствие электронных документов требованиям Правил влечет недействительность таких                            документов. 
    В договорной документации может фиксироваться следующий порядок электронного документооборота: формирование электронного документа; отправка и получение электронного документа; подтверждение получения электронного документа; проверка электронного документа; отзыв электронного документа; учет и хранение электронных документов.
    Правила электронного документооборота включают также положения, относящиеся к понятиям "подлинник" и "копия", используемым в данной системе электронных документов. Здесь необходимо учитывать, что российское законодательство не содержит положений, на основании которых возможно определить, что является подлинником, а что копией документа, полученного посредством электронной связи. Нет также законодательного ответа на вопрос о том, можно ли считать подлинником электронный документ, воспроизведенный на бумажном носителе при помощи принтера, или в таком случае речь идет о копии электронного документа. Данный законодательный пробел восполняется договорными положениями о том, что все экземпляры электронного документа являются его подлинниками. А копии электронного документа могут быть изготовлены (распечатаны) на бумажном носителе и должны быть заверены собственноручной подписью лица,              уполномоченного              участником.
    В связи с использованием электронных документов в корпоративных системах возможно возникновение конфликтных ситуаций. Последние могут быть связаны с формированием, отправкой, получением, подтверждением получения электронных документов, а также использованием в данных документах электронной цифровой подписи, например: неподтверждение подлинности электронных документов средствами электронной цифровой подписи; оспаривание факта отправки и/или получения электронного документа; оспаривание действительности сертификата ключа подписи и т. п. Разрешение конфликтных ситуаций осуществляется в соответствии с Порядком разрешения конфликтных ситуаций при осуществлении электронного документооборота, который является приложением к Правилам электронного документооборота и неотъемлемой частью Правил. Конфликтная ситуация, связанная с применением электронной подписи, подлежит разрешению с учетом положений о применении специального программного обеспечения для выполнения необходимых проверок и документирования данных, используемых              при              их              выполнении.
    В Правилах электронного документооборота корпоративной информационной системы обязательно предусматривается порядок использования в электронном документе электронной цифровой подписи  и сертификатов ключей электронной цифровой подписи. Порядок использования электронной цифровой подписи может устанавливаться в специальной главе Правил или в соответствующем приложении к Правилам, являющемся              их              неотъемлемой              частью.
    Статус Удостоверяющего центра, обеспечивающего функционирование корпоративной информационной системы, определяется ее владельцем или соглашением участников этой системы (ст. 8 Федерального закона "Об электронной              цифровой              подписи").
    Удостоверяющим центром может быть структурное подразделение владельца корпоративной информационной системы, которое осуществляет управление сертификатами ключей электронной цифровой подписи в системе. 
    Удостоверяющим центром корпоративной информационной системы может быть и созданное в системе специализированное юридическое лицо, с которым участники системы заключают договор на изготовление и обслуживание сертификатов ключей электронной цифровой подписи. 

Существует несколько ограничений на осуществление электронного документооборота в отдельных областях. В ряде нормативно-­правовых актов предусмотрен запрет на использование в некоторых правовых отношениях электронных документов или оговорена предпочтительность письменных документов на бумажном носителе. Так, законодательством о нотариате не предусмотрена возможность составления документов в электронном виде, здесь понятие «документ» подразумевает лишь письменные сведения. Например, в ст. 45 «Основ законодательства РФ о нотариате» говорится, что листы документа, предъявляемого для совершения нотариальных действий, должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены печатью, что физически невозможно для документов в электронной форме. Подобный пример является немаловажным, так как для некоторых документов, в том числе необходимых для ведения бизнеса посредством Интернета, предусмотрено их нотариальное заверение. Существуют и такие нормативно­-правовые акты, где запрета как такового нет, но документы на бумажном носителе названы предпочтительными. К примеру, при регистрации прав на недвижимое имущество (процедура, которая, возможно, могла бы выполняться посредством Интернета) при разночтениях в записях на бумажном и магнитном носителе приоритет имеет запись на бумажном носителе[19]. Аналогичное положение зафиксировано и в Законе «О регистрации юридических лиц» (п. 1 ст. 4).

2.2. Проблемы внедрения электронного делопроизводства в органах государственной власти

Документы как носители информации в государственных учреждениях играют очень важную роль. Они выступают универсальным инструментом управления, обеспечивают взаимодействие между структурными подразделениями и отдельными сотрудниками, являются посредником между организацией и ее клиентами, партнерами и вышестоящими инстанциями. В процессах создания, движения, обработки, распространения и хранения документов так или иначе задействованы все участники бизнес-процессов — от рядовых сотрудников до руководителей. Поэтому от эффективности документооборота зависит и эффективность деятельности всего предприятия.

С появлением электронных документов и увеличением их доли в документообороте технологические операции с ними осуществляются несоизмеримо быстрее, они легче поддаются автоматизации, и большинство операций с электронными документами могут выполнять сами участники управленческого процесса, что приводит к повышению эффективности управления предприятием. Рассмотрим наиболее значимые критерии выбора системы электронного документооборота.