История делопроизводства в России

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ  проект "Общих правил документации и документооборота" (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передовой  практический опыт, накопленный к  этому времени различными ведомствами  и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести "Общие правила" в качестве типовых и единых для  всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В "Правилах" определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в "Правилах" можно сравнить с содержанием  современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки  корреспонденции и указывалась методика выполнения каждой операции.

Разработанные составителями "Правил" признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в  делопроизводстве и сейчас. В "Правилах" последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче  в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный  уровень исполнения "Правил", их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, "Правила" не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

При всем разнообразии видов и форм документов, реально  циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 20-е гг. развивались  и системы специальной документации. С учетом полного доминирования  концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких  функций, как планирование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государственная  общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.

Статистическая  документация - важный и эффективный  инструмент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время  шла интенсивная работа по организации  текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.

Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в  силу своей специфики должна быть унифицирована в большей мере, чем другие системы. Эта задача, в основном, и решалась исследователями. При рационализации объемных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная организация учета на всех уровнях управления, совершенствование учетных форм документации - таковы актуальные вопросы развития бухгалтерского учета и его документирования в рассматриваемый период.

В 30-е гг. формируется  и укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система  управления, исключающая возможность  рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся  структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются практически все  крупные научно-исследовательские  внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем - репрессируются. Атмосфера этого  периода наиболее ярко проявлялась  в социальных заказах власти науке - в частности, усилия были направлены на "закрепощение" правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета  советских граждан.

Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет  СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.

Значительное  сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались  в деятельности только отдельных  крупных ведомств, где издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных  систем документирования.

Определенные  успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные  попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся. Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и  организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном  масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления:

- создание организационно-методического  центра для руководства постановкой  делопроизводства;

- разработка  нормативной базы деятельности  служб делопроизводства;

- механизация  труда "канцелярских" работников;

- проведение  унификации и трафаретизации управленческой документации;

- установление  единой системы подготовки и  переподготовки работников делопроизводства;

- создание всесоюзного  научно-исследовательского института  для разработки комплекса проблем  документационного обеспечения.

Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая отечественная  война. 

История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг.

Тяжелое состояние  разрушенной войной экономики и  проблемы восстановления народного  хозяйства после окончания войны  оттеснили на второй план вопросы  документационного обеспечения  Управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг. Утверждение некоторых исследователей относительно качественного повышения уровня разработок в этой области по сравнению с периодом 20-х гг. представляется малодоказательным и справедливо лишь отчасти для исследований по проблемам управления и документационного обеспечения управления, проведенных в 70-х гг.

Негативная оценка базируется, прежде всего, на сопоставлении  достижений мировой науки и практики по управлению и развитию информационных технологий в этой области. Особенно остро и зримо отставание нашей  страны выявилось в 80-90-е гг., когда  теоретические разработки в области  кибернетики, математических методов  управления, информатики и технической  элементной базы привели к широкой  информатизации общественно-политической и экономической жизни промышленно  развитых стран Запада, внедрению  в реальную управленческую деятельность новых технологий, к разработке концепции "безбумажного офиса".

Это отнюдь не умаляет  достижений отечественной науки  в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса теоретических  и прикладных проблем - создание системы  стандартов по документации, Единой государственной  системы документации (ЕГСД), общесоюзных  классификаторов, унифицированных  систем документации, совершенствование  специальных систем документации, рекомендации НИИ труда по нормированию и оптимизации  деятельности управленческих работников.

В июне 1960 г. в  Москве состоялось Всесоюзное совещание  по вопросам механизации труда инженерно-технических  работников и работников административно-управленческого  аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института  с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований.

Бесспорно, решения  этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР "Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций  РСФСР", в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается  влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г.

ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы "Основные правила  постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР", которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов  и способствовали упорядочению их деятельности.

На долгом и  тернистом пути подготовки Государственной  системы документационного обеспечения  управления, действующей в настоящее  время, первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления  Совета Министров СССР "О мерах  по улучшению архивного дела в  СССР". Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов  и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом  этой работы можно считать подготовку в 1965 г. "Материалов к Единой государственной  системе делопроизводства".

В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить  разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в  подготовке которого приняли участие  НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации.

После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. "Основные положения ЕГСД" одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и  рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие  официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и  предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и  их документирования. ЕГСД носила комплексный  характер, т.е. включала не только вопросы  делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда  служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую  культуру управления и качество принимаемых  решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность  управленческого аппарата.

Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного  отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен  позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной начальником Главного архивного управления в 1988 г.

Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х  гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90-х гг.

Внедрение указанных  материалов в практику управления значительно  улучшило оформление документации, рационализировало  процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило  почву для автоматизации управленческих функций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественностью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной  автоматизированной системы сбора  и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС).

Концепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать  в народном хозяйстве, а унифицированные  системы документации не получили достаточной  поддержки в средствах научной  и массовой информации и остались невостребованными. В 90-е гг. та же печальная  участь постигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция  информатизации до настоящего времени  окончательно не сформулирована. Отсутствие стройной теории и четкой программы  информатизации сдерживают решение  прикладных вопросов.