История делопроизводства в России

В целом, в приказной  период постепенно создается система  делопроизводства центральных и  местных учреждений, складываются кадры  делопроизводственных служащих, создаются  устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов. 

Система коллежского  делопроизводства

Административный  хаос, вызванный отсутствием в  прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говорилось следующее:

"... дела до  нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много... А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше".

Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в  переплет, составляли книгу. Однако книги  не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого.

Первым новым  учреждением стал Сенат - первоначально  законосовещательный орган и  орган надзора за правительственными учреждениями.

Много внимания Петр I уделил устройству сенатской, канцелярии. Для работы в новых условиях правительство  не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками  и подьячими) из боязни перенесения  старых приказных порядков в новые  учреждения, и стало приглашать иностранных  специалистов для занятия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается  особая должность экзекутора - для  записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью "Секретно", они передавались лично генерал-прокурору Сената.

Все бумаги вносились  в реестр и передавались в столы  для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

В результате петровских реформ в области управления сложилась  следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась  своим регламентом, затем законодательной  основой реформы стал "Генеральный  регламент" ("Генеральный регламент  или устав, по которому государственные  коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют"), утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что "все лучшее устроение через советы бывает" (глава 2 Генерального регламента "О преимуществе коллегий").

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным  актом окончательно отделяются обязанности  присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным  подразделением - канцелярией. Центральной  фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Регламент настолько  подробно разрабатывает все вопросы  деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий  день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен  до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев  и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

В первую очередь, в коллегиях рассматривались  государственные дела, затем - частные. На решение государственных дел  полагалась неделя, при необходимости  наведения справок в губерниях  устанавливался поверстный срок - по 2 дня на сто верст в один конец  и столько же в другой. Через  неделю после получения справки  дело должно было быть решено под угрозой  смертной казни. Частные дела по жалобам  должны были решаться в течение шести  месяцев. Первоначально эти сроки  выдерживались. Однако позже они  перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел - сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Некоторые  сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Особенно детально разработаны в Генеральном регламенте вопросы регистрации документов (правильное ведение регистрации  обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Впервые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее - в 1716 г. - был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позднее эту норму ввели в Генеральный регламент.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением  секретаря. Важные бумаги составлял  он сам, остальные готовились под  его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и  обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы ("повседневные записки") по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал  все дела, какие докладывались  присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.

Актуариус вел  общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность  и заведовал заготовлением канцелярских принадлежностей.

В ведении регистратора находились регистрационные книги - журнал, в который за весь год  кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние  располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги ("регистратуры") - А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входяших. Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге.

Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D соответственно, содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за порядком и законностью решения  дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-прокурору  Сената. В его обязанности входило  наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состоялся, а на другой - что по указу исполнено  и когда.

Генеральный регламент  устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному  чиновнику, который расписывался в  получении и не распечатывая передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги - старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем с обозначением времени их поступления и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.

Канцелярским  служащим каждый документ передавался  под расписку, вносившуюся в квитанционную  книгу. При возвращении дела такие  расписки уничтожались, и в книге  отмечалось время возвращения дела. Кроме письменных прошений дела могли  начинаться и по устному заявлению  просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и  затем, если его требование подлежало  удовлетворению, по удалении просителя из присутствия, устраивалось обсуждение и объявлялось просителю решение.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному  делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая  записка по делу (или экстракт) с  кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

Рассмотрение  и решение дела велось в присутствии  всеми членами коллегии, докладывалось  дело секретарем. Решение принималось  большинством голосов, причем при равенстве  голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса  и принятое решение записывалось нотариусом в протокол ("повседневную записку" или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать  записать его в протокол, и его  требование исполнялось. Протоколы  подписывались всеми членами  коллегии в тот же день. Таким  образом, Генеральный регламент  предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.