Социальная защита государственных служащих

     Сегодня социальная защита населения в качестве основной цели преследует избавление значительной его части от нищенского существования в условиях, когда  среднедушевой совокупный доход  семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей. Возникла настоятельная необходимость предотвращения снижения уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми, как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда все более отстает от уровня цен, все большее количество товаров повседневного спроса становится малодоступным, а то и вовсе недоступным не только для нетрудоспособных, но и для трудоспособных граждан. Так, в 1990 году минимальная официально установленная заработная плата в 80 рублей была в 1,5 раза выше уровня прожиточного минимума, в начале 1992 года эти показатели сравнялись, а в 1996 году прожиточный минимум стал превосходить минимальную зарплату на 20% ¹ . В связи с этим возникает проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника обеспечения средств существования и создание условий для активного включения населения в социально полезную деятельность.

     ¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 188.

     Таким образом, эффективная система социальной защиты населения рассчитана не только на категории граждан, непосредственно нуждающихся в такой защите, но и на максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы заработать. Ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.

     2 Социальная защита  государственных  служащих.

     Судьба  демократических реформ, укрепление их социальной базы тесно связаны  с развитием института государственной службы. Ведь именно опираясь на него государство сможет обеспечить экономическое и социальное благополучие всего населения. Для успешного решения таких задач, считают зарубежные аналитики Я. Джейбс и Ст. Синнерстрем, необходимы высококвалифицированные специалисты государственной службы, политически нейтральные, защищенные законом, действующие во имя интересов общества, беспристрастные, честные, открытые, умеющие общаться и использовать информацию, а также эффективно и результативно руководить.

     Вместе  с тем, констатируют эти авторы, такие  цели труднодостижимы из-за нестабильности положения чиновников.

     Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни  предпринимателей и служащих в рыночных структурах, с одной стороны, и  большинства чиновников - с другой, явился основанием для суждений о слабой защищенности государственных служащих ¹ .

     ¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 213.

     Но  было бы неправильным подходить к  социальной защите государственных  служащих аналогично социальной защите всего населения. Дело в том, что здесь существуют два принципиальных различия.

     Отождествлять социальную защиту социально уязвимых слоев населения, живущих ниже черты  прожиточного минимума, нельзя в связи  с тем, что нищий чиновник, перебивающийся “от зарплаты до зарплаты” и социально не защищенный, не сможет эффективно защищать других, так как просто не будет достаточно работоспособен для этого.

     Кроме того, социальная защита уязвимых слоев  населения рассматривается с  точки зрения удовлетворения первичных потребностей (по А. Маслоу) ¹ , а социальная защита государственных служащих - не только первичных, но и вторичных, более существенных потребностей. Они работают не просто на зарплату, а во имя того, чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей - не главное. И таких работников немало, что подтверждают данные исследований.

     Характерна  мотивация выбора работы в государственных  структурах. Значительное число служащих связывает этот выбор со стремлением реализовать себя в управленческой сфере (37%) и занять достойное место в обществе (24%) . В государственных и муниципальных органах власти Ростовской области для многих служащих приоритетное значение имеют такие ценности как уважение людей (92,4%) , творческий характер труда и самореализация ¹ Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Вып. 1. - М.: Луч, 1994.

     способностей (87,3%) , репутация (64,4%) ¹ . Потому социальная защита государственных служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.

     Необходимо  отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной  службе была и остается проблема льгот  и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой  управленческой структуры в любом обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В то же время именно привилегии вызывают негативные оценки в общественном мнении о государственной службе. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать.

     Для этого нужно, во-первых, чтобы все  привилегии были законодательно оформлены. Во-вторых, оно должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действенным  и гласным контроль за соблюдением  законодательства о привилегиях.

     ¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 158,207.

     “При  соблюдении этих условий негативное влияние привилегий на нравственную оценку государственных служащих значительно  снижается” ¹ .

     Второе  принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено тем, что занятый в различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает “на себя” , в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.

     Такие ограничения прав и свобод во имя  интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.

     ¹ Батлер Р. Государственная служба в Великобритании //Информационный бюллетень РАГС, 1995. - №1. - С. 11-13.

     Все вышесказанное позволяет нам  сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих “должна  включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица” ¹ .

     Ограничения, связанные с государственной  службой, законодательно закреплены статьей 11 Федерального закона “Об основах  государственной службы в Российской Федерации” от 31.07.1995. Государственный  служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) , связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

     ¹ Вестник государственной службы. – 1993. - №3. – С. 3.

     Основные  социально значимые ограничения  для государственных служащих - это, установленные пунктами 1,3 части  первой указанной статьи, запреты  на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции. Так, “с 1989 по 1991 годы количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 11 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток” ¹ . И положение, судя по всему, не улучшилось, о чем свидетельствует арест господина Ильюхина иснолнявшего обязанности генерального прокурора.

     К сожалению, существующая на государственной  службе система должностных окладов в большей степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. До настоящего времени действует постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30.12.1992 №4249-1/1042. В соответствии с этим документом рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.

     ¹ Вестник государственной службы. – 1993. - №3. – С. 11.

     Именно  в этом заключается одна из причин сознательного недоиспользования трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют результаты исследований. Например, на вопрос “В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?” положительный ответ был получен лишь от 28,6 процентов опрошенных. Причем только 10,8 процентов участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится ¹ .

     Опыт  государственной службы зарубежных стран показывает, что существуют различные системы оплаты труда государственных служащих.

     В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются законом. Оклады устанавливаются  в зависимости от места и срока  службы. Во Франции размер заработной платы государственного служащего  устанавливается в зависимости  от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система тарифных ставок приведена к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу.

     ¹ Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 191.

     В Англии, Соединенных Штатах, Франции  минимальная заработная плата первого  разряда устанавливается в соотношении  со средним уровнем оплаты труда  в частном секторе.

     В связи с этим изменение существующей модели оплаты труда государственных  служащих на основе зарубежного опыта будет являться одной из мер их социальной защиты.

     Другим  социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным  служащим на участие в забастовках, в том числе в забастовках  с целью защиты своих профессиональных прав. Ввиду того, что “право на забастовку есть одно из главных и законных средств, с помощью которых работники и их организации могут осуществлять и отстаивать свои социальные и экономические интересы” ¹ , компенсацией ограничения на участие в забастовках могло бы стать создание примирительных (согласительных) процедур и органов (или комиссий) , в компетенцию которых входило рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное.

     ¹ Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. – М., 1995. – с. 55.

     Интересен, в этой связи, опыт государственной  службы зарубежных стран. Так, например, в США существует принцип “системы заслуг” , и для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно этому принципу. Он означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Совет по защите системы заслуг служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита, как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме названного Совета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.