Роль законодательной власти в государственном управлении

Законодательный процесс  — это система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона. Принятие закона состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы; главное в этой стадии — обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты; 3) обсуждение законопроекта на пленарном заседании Думы; 4) принятие (или отклонение) закона Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Советом Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ). Если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат (например, летом 2000 г. согласительная комиссия рассматривала вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации); 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо 2/3 голосов (если не согласилась). Примером является преодоление вето Совета Федерации более чем 2/3 голосов Думы 19 июля 2000 г. по вопросу о праве Президента РФ смещать с должности глав исполнительной власти субъектов РФ при определенных условиях (нарушение Конституции РФ и законов и отказ устранить его). Стадии рассмотрения в Совете Федерации может не быть, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции РФ) или если в течение 14 дней законопроект не был рассмотрен в Совете Федерации (Конституционный Суд РФ истолковал эту норму так: 14 дней исчисляются не с момента поступления закона из Государственной Думы в Совет Федерации, а с момента начала рассмотрения его в Совете Федерации).

Дополнительные две стадии возможны также и при использовании Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Президента Государственной Думой и принятие закона в новой редакции; 2) преодоление вето 2/ъ голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом в этом случае. Таким образом, в зависимости от ситуации число и характер стадий законодательного процесса могут быть различными.

Законодательная инициатива. Под законодательной инициативой понимается право внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рассмотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъекты законодательной инициативы (предложения других лиц и органов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законопроект вносится в Государственную Думу (Совет Федерации, если желает предложить законопроект, тоже вносит его в Думу), он обсуждается и принимается Думой, и только после этого поступает в Совет Федерации.

Субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Эти органы и лица имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). Частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имеют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

При внесении законопроекта  в Думу должны быть представлены: пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быть изменены в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). На практике на такое заключение законопроект направляет Совет Государственной Думы.

Подготовка законопроекта  к рассмотрению. Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одновременно законопроект направляется в комитеты и комиссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ (при необходимости — в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ), а если законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и субъектов, — в законодательные органы субъектов. Если более '/3 субъектов РФ высказываются против законопроекта, он не обсуждается, а возвращается на доработку. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу (иногда поступает до 13 проектов), они предварительно изучаются в комиссиях, за основу принимается один, остальные используются в качестве поправок, дополнений.

Подготовленный для первого  чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.

При принятии законопроекта  к рассмотрению и в ходе обсуждения он рассылается всем субъектам РФ. Если законодательные собрания '/3 субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он снимается с обсуждения. Такие возражения были (в том числе в 2004 г. со стороны Чувашии), но никогда возражений от 1/3 числа субъектов РФ не было получено.

Обсуждение законопроекта. На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.

В первом чтении на пленарном  заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета (после поступления законопроекта от лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, он передается в один из комитетов, соответствующих по своему названию профилю, содержанию проекта). Далее по решению Государственной Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним (прежде всего, что делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть, В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. В первом чтении принимаются или отвергаются концепция законопроекта, его основы. Далее могут быть предложены поправки, но изменять концепцию во втором или третьем чтении нельзя. После первого чтения законопроект, если он принят, рассылается в субъекты РФ. Если более трети законодательных собраний субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он не допускается до второго чтения, а создается согласительная комиссия Думы с представителями субъектов РФ.

Если законопроект принят в первом чтении, он возвращается в ответственный комитет. Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение.

На втором чтении сначала  обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

Третье чтение назначается  Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона в- целом. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может  провести три чтения в один день, соединить чтения, если предлагается бесспорный и срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о военной службе, некоторые другие поправки к законам.

Рассмотрение  закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Некоторые из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета и некоторым другим финансовым вопросам, международных договоров, государственной границы и др.). Другие законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Однако если по истечении 14 дней после их получения Совет Федерации не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на подпись Президенту РФ. Такие факты имели место. Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы имеется несколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней редакции, для этого требуется 2/% голосов; 2) принять закон большинством общего числа голосов с изменениями, предложенными Советом Федерации (необходимо учесть все изменения) и снова направить в Совет Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации). В ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоления разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются не большинством всех ее участников, а путем раздельного открытого голосования представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

Государственная Дума при  повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии и может их принять либо отклонить. Принятый Государственной Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только г/ъ голосов (это имело место). Таким образом, Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Государственной Думы принять закон не может.

Промульгация (обнародование) закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации) направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном органе) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Президент РФ отклоняет законы по разным причинам (противоречия Конститу-ции РФ и ранее принятым законам (без изменения их), плохая редакция закона, его неясность, несогласие с отдельными положениями закона и т.д.). Конституционные законы и законы о поправках к Конституции Президент РФ отклонять не вправе, так как они уже приняты 2/з голосов парламентариев и как бы заранее преодолели президентское вето. После подписания закона Президентом РФ он в течение максимум семи дней должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат.

Если закон Президентом  РФ отклонен, возможны следующие варианты: 1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, принимают закон простым большинством голосов и передают его на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента РФ, принимают закон простым большинством голосов, и он поступает на подпись Президенту РФ, который решает, согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его. Если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложения Президента РФ, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова.

Как указывалось выше, кроме  законов Государственная Дума принимает постановления. Наиболее важное значение имеют постановления об амнистии, по международным вопросам. Иногда принимаются постановления частного характера (например, в 2004 г. было принято постановление об обязанности одного из депутатов извиниться, поскольку в своем выступлении в Думе он допустил оскорбительные выражения в адрес третьих лиц).

§ 4. Законодательные  органы субъектов Федерации и их роль в управлении

Законодательные органы субъектов  РФ называются по-разному: Дума (областная и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями, местными парламентами.

В подавляющем большинстве  субъектов РФ законодательные органы однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области). После принятия Федерального закона 2002 г. однопалатные законодательные собрания и нижние палаты двухпалатных органов избираются по единой системе: половина по единому многомандатному округу субъекта РФ, половина - по многомандатным округам (например, согласно закону г. Москвы 2001 г. в столице это соотношение таково: 20 и 15 депутатов из общего числа 35). Верхние пататы формируются, как правило, с учетом представительства от административно-территориальных единиц (муниципальных образований), Численность депутатов в законодательных органах субъектов РФ колеблется от 18 (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) до 100 (Татарстан)1. Там, где существуют верхние палаты, они работают на непостоянной основе: их депутаты могут совмещать депутатскую деятельность с другой оплачиваемой работой. В нижних палатах это запрещено, их депутаты работают на профессиональной постоянной основе. Если в законодательных собраниях возникают противоречия между палатами по поводу принятия законов, то они разрешаются на тех же началах, что в Федеральном Собрании: создается согласительная комиссия, вето верхней палаты может быть преодолено 2/3 голосов установленного состава нижней палаты.