Роль законодательной власти в государственном управлении

Члены парламента участвуют  в управлении государством коллегиально, принимая решения в составе той или иной палаты, на их совместных заседаниях, в постоянных комитетах и комиссиях палат, принимая участие в обсуждениях на «правительственном часе», в ходе парламентских слушаний и т.д. Вместе с тем их деятельность может иметь индивидуальный характер (вопросы министрам, запросы парламентария, предложения законопроектов и т.д.).

Парламентарии и  их участие в управлении государством. Парламентарии пользуются правом законодательной инициативы, т.е. могут предложить свой проект закона, который палата (а именно - Государственная Дума) обязана рассмотреть. Они вправе присутствовать на заседании любой палаты парламента (и могут получить слово для выступления), вправе инициировать парламентский запрос (обращение от имени палаты к органам государства, местного самоуправления, предполагающее в течение 15 дней ответ, который оглашается на заседании палаты). Возможен также самостоятельный запрос парламентария, когда ответ (в течение до 30 дней или в иной согласованный срок) не требует оглашения на заседании палаты.

Парламентарий вправе задавать вопросы представителям государственных органов, которые приглашаются на заседание палаты (хотя получить ответ и обсудить его хочет лишь парламентарий или группа парламентариев, приглашение направляется от имени палаты). Парламентарии имеют преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации, право на прием в первоочередном порядке должностными лицами. Эти и другие права парламентария дают ему возможность участвовать в государственном управлении не только в коллегии (как члену палаты парламента, постоянного комитета, комиссии и др.), но и в персональном порядке. Кроме того, парламентарий имеет другие трудовые, социальные, материально-финансовые, бытовые права, парламентскую неприкосновенность1, которые рассматриваются как гарантии деятельности законодателя. Индивидуально, в качестве парламентария, он обязывающих кого-либо административных решений не принимает. Депутат - не администратор, Парламентарии работают в своих избирательных округах в субъектах РФ. откуда они получили свою должность (члены Совета Федерации), или в тех, к которым они прикреплены партийным руководством (депутаты Государственной: Думы, избранные по спискам). Депутаты изучают поступившие к ним жалобы, заявления, принимают меры но защите законных прав и интересов граждан, ведут прием либо в приемной палаты, либо на месте (в округе, городе).

 Парламентарии имеет обязанности, связанные с его участием в управлении государством. Каждый член парламента должен входить в состав постоянного комитета, постоянной комиссии и работать в них; присутствовать на заседаниях палаты, своего комитета, комиссии. Заседание палаты не может быть начато, если нет необходимого кворума (50% + 1 человек от списочного состава). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, избранные по партийным спискам, должны поддерживать постоянную связь со своими избирателями, с избирателями определенного региона. Парламентарии должны также ежегодно представлять в палату декларацию о доходах и об изменении своего имущественного положения. Они не могут заниматься другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), и обязаны соблюдать правила парламентской этики.

Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении государством. Поскольку Совет Федерации - составная часть парламента, органа законодательной власти, то главное его полномочие участий в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой законы (по существу, законопроекты, законами они становятся позднее) направляются в Совет Федерации, который их одобряет или отклоняет. Совет Федерации может не согласиться с любым законом, принятым Думой (так называемое право вето). В случае несогласия Совета Федерации у Думы по большинству законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции) есть возможность преодолеть его вторичным принятием закона большинством в 2/3 голосов от списочного (конституционного) состава Думы, и тогда закон считается принятым (после подписи Президента РФ) в редакции Думы. Имели место единичные случаи, когда Дума не сумела 1греодолеть вето Совета Федерации и, напротив, преодолевала.

Законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира). Отказ Совета Федерации одобрить такие законы также может быть преодолен 2/3 голосов Думы, но она не может преодолеть отказ Совета Федерации принять конституционный федеральный закон, закон о поправке к Конституции РФ. Такие законы могут быть приняты только обеими палатами.

Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

1) утверждение изменения  границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Совет Федерации текст соглашения, утвержденного их законодательными органами, и карту местности. Таких решений Совет Федерации принял несколько, в них речь шла о передаче некоторых населенных пунктов от одного субъекта Федерации к другому (Ивановская и Нижегородская области, Владимирская и Нижегородская области и др.);

2) утверждение указов [[резидента  РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 72 часов с момента его представления в палату;

3) решение вопроса о  возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами России. Решение о направлении за пределы РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) — Правительством РФ. Президент РФ принимает решение о направлении воинских формирований на основе постановления Совета Федерации. Совет Федерации давал такое согласие на выделение воинских контингентов в состав сил ООН в количестве от 300 до 3616 человек в бывшую Югославию, Боснию и Герцеговину, Грузию, Косово;

4) назначение выборов  Президента РФ. Совет Федерации  должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. Срок от времени назначения до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента РФ Совет Федерации назначает досрочные выборы (не позднее чем через три месяца), что и имело место в результате отставки Б.II. Ельцина 31 декабря 1999 г. (выборы были назначены на 26 марта 2000 г.). Во всех случаях, если Совет Федерации не назначит выборы, их назначает Центральная избирательная комиссия:

5) отрешение Президента РФ от должности. Соответствующее постановление принимается 2/3 голосов членов Совета Федерации после получения из Государственной Думы принятого 2/3 голосов постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ Совет Федерации на своем заседании принимает решение о направлении этих документов в Конституционный Суд РФ. а затем принимает решение;

6) назначение на должность  судей Конституционного Суда  РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и Регламентом Совета Федерации 2002 г. последний назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Что же касается Конституционного Суда РФ, то Совет Федерации назначает только членов, а Председателя, его заместителя и судью-секретаря Конституционный Суд РФ избирает сам тайным голосованием из состава назначенных судей. Кандидатуры для назначения судебных органов представляет Совету Федерации Президент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате. Назначение происходит путем тайного голосования в палате. Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если оно не будет получено, Совет Федерации образует группу из своих членов для проведения консультаций с Президентом или поручает такие консультации председателю Совета Федерации. С 2002 г. Совет Федерации назначаем также 10 представителей общественности в Высшую квалификационную коллегию судей;

7) назначение на должность  и освобождение от должности  Генерального прокурора РФ Кандидатура представляется Президентом РФ (по его поручению). При тайном голосовании для назначения необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации. Совет Федерации также назначает и освобождает от должности заместителей Генерального прокурора;

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (другая половина назначается Государственной Думой). Председатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на шестилетний срок. Председатель Счетной палаты (а также его заместитель, назначаемый Государственной Думой) с 2004 г. Назначаются по представлению Президента РФ (поправка к закону). Подробнее о Счетной палате говорится ниже;

9) ратификация и денонсация  международных договоров и международная деятельность. Законы о ратификации международных договоров, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они рассматриваются и принимаются по общей процедуре. Совет Федерации рассматривает различные вопросы внешне]"! политики, принимает заявления и обращения (правда, в меньшем количестве, чем Государственная Дума). С соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации согласовывается назначение дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Вопросы международного сотрудничества решаются Советом Федерации обычно по согласованию с Государственной Думой;

10) назначение на должность  и освобождение от должности части членов (пять из 15 человек) Центральной избирательной комиссии. Эти лица назначаются на пятилетний срок из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Эта процедура является довольно сложной, включает несколько этапов, рейтинговое голосование и голосование по назначению (большинством голосов списочного состава Совета Федерации). Голосование по каждой кандидатуре производится отдельно. Если не будут получены голоса, необходимые для утверждения всех пяти кандидатов, предлагаются новые кандидатуры. Прежние кандидатуры вторично не рассматриваются (в 1995 г. Совет Федерации прямо отверг такую попытку). Досрочное освобождение членов ЦИК от должности происходит тайным голосованием. Необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации;

11) Совет Федерации вправе  обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных договоров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмента Президенту РФ. В большинстве случаев такие запросы (в зависимости от их содержания) должны делаться от имени Совета Федерации, в ряде случаев — от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта РФ, 10 членов, '/5 членов Совета Федерации.

Порядок деятельности Совета Федерации. Поскольку Совет Федерации — бессрочно действующий орган (его состав обновляется в Текущем порядке по мере избрания и назначения новых членов от субъектов РФ), у него не бывает, как в Государственной Думе после выборов, первого (организационного, конститутивного заседания, хотя на его заседаниях обновляется руководство Совета Федерации, заменяются председатели комитетов, избираются председатели вновь созданных комитетов и т.д.).

Совет Федерации собирается на весеннюю (25 января 15 июля) и осеннюю (16 сентября 31 декабря) сессии. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания комитетов и комиссий палаты, парламентские слушания, проводятся Дни Совета Федерации в субъектах РФ, члены Совета Федерации работают в субъектах РФ (для этого им предоставляется до 10 дней в месяц). Заседания Совета Федерации, на которых он одобряет (не одобряет) законы, принятые Государственной Думой, решает другие вопросы, проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Совет Федерации заседает в своей резиденции в Москве, но могут проводиться и выездные заседания (проводилось заседание в Санкт-Петербурге). Вне своей резиденции Совет Федерации работает также во время совместных заседаний с Государственной Думой, для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений глав иностранных государств (ст. 108 Конституции РФ), которые проводятся в Кремле.

Заседания правомочны в присутствии  более половины членов Совета Федерации (проводится регистрация, перед голосованием может проводиться дополнительная регистрация). Заседания бывают очередными (в соответствии с графиком работы) и внеочередными, которые могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, комитета или постоянной комиссии (по вопросам, отнесенным к их ведению), либо по предложению не менее одной трети от общего (списочного) числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии также должно быть поддержано не менее '/5 списочного числа членов Совета Федерации. Инициаторы созыва внеочередного заседания должны представит?) в Совет Федерации обоснование для этого, проект повестки дня, проекты актов, которые могут быть приняты, и др.

Заседания Совета Федерации  открытые. Закрытые заседания проводятся по предложению Президента РФ, Председателя Правительства РФ, лица, председательствующего на заседании палаты, комитета, комиссии, группы членов Совета Федерации (не менее 25 человек). Без специального приглашения на открытых и закрытых заседаниях вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Правительства, члены Конституционного Суда РФ, судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и др. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях при условии их аккредитации в Совете Федерации. На заседаниях запрещается использование средств телефонной связи, радиосвязи, на закрытых заседаниях также средств фото и видеотехники, звукозаписи.

Работа ведется на русском  языке, но по заявлению, сделанному заранее, можно выступать на языках народов РФ (делается перевод на русский язык). На заседаниях возможны следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово докладчика, заключительное слово содокладчика, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, возможны предложения, справки, информация, заявление, обращение и др. Регламент устанавливает продолжительность каждого из этих видов выступлений в диапазоне от одной минуты (выступление по мотивам голосования) до 15 минут (доклад). Нельзя выступать без разрешения председательствующего, отклоняться от темы, употреблять грубые выражения, призывать к насильственным действиям. В случае нарушений председательствующий делает предупреждение, а при повторении — отключает микрофон. Члены Совета Федерации вправе распространять на заседании материалы, подписанные ими и относящиеся к обсуждаемым вопросам.

Для участия Совета Федерации в управлении государством важное значение имеет «правительственный час». Он проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации в 12 часов 30 минут. На нем заслушиваются не более двух вопросов. Вопросы формулируются заранее в письменном виде, а подготовка проведения «правительственного часа» возлагается на какой-либо комитет (постоянную комиссию). Для ответа на вопросы могут быть приглашены члены Правительства РФ, Генеральный прокурор, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии, руководители других федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления. Решение о приглашении принимается большинством голосов от общего состава Совета Федерации. Инициатор приглашения может выступить по ответу (не более 5 минут). Членами Совета Федерации могут быть заданы дополнительные вопросы устно, прения по ним не открываются.