Роль законодательной власти в государственном управлении

§ 1. Роль законодательной  власти в государственном управлении

Понятие и место  законодательной власти в управлении государством. Законодательная власть предполагает право, возможность и способность принимать от имени народа (обычно парламентом) или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций, общественных и иных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют особую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему высшей юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.

Органы законодательной  власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством, прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер. Органом законодательной власти является, прежде всего, парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России функции парламента выполняет двухпалатное Федеральное Собрание.

Однопалатный парламент  имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание — в Египте, фолькетинг — в Дании, риксдаг — в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях — иногда совет союза; в России — Совет Федерации). Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами1 (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвалидов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.)- Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. — по выборам и назначению от органов субъектов Федерации).

Как правило, парламент —  единственный законодательный орган государства, и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты).

Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда — их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д.

     В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарламентские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарламентского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (Великая джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпар ламентские органы, или мини-парламенты (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (постоянные комиссии или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы '/0 часть парламентариев (Италия).

В зарубежных странах существуют также делегированное законодательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательство — это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих патат при двухпалатном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок (обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляется «на стол парламента» (сдается в библиотеку, в специальный комитет парламента по «подчиненному законодательству», по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президентом или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. Законы могут издавать законодательные органы субъектов федерации (в том числе в России), но в соответствии с предметами ведения. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по некоторым вопросам.

Иногда местными законами называются акты местных органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при этом в словосочетании тоже используется термин «закон» (by-laws).

Функции российского  парламента. Российский парламент — Федеральное Собрание — выполняет в системе государственного управления особые функции, причем он может действовать либо только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, членов Конституционного Суда РФ избирает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производны от функций парламента.

Парламент РФ осуществляет различные функции. Во-первых, Федеральное Собрание выполняет функцию представительства всего народа, это орган народного представительства. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса. Во-вторых, Федеральное Собрание выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о ратификации международных договоров и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к гл. 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе). В-третьих, Федеральное Собрание путем принятия законов и другими способами осуществляет решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но она же устанавливает, что он делает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвертых, Федеральное Собрание (та или иная его палата) формирует или участвует в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц и субъектов РФ. Государственная Дума дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Верховного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют, обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату) и i ,д.

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ, и т.д.).

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента

Структура парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В Государственной Думе 450 депутатов, избираемых на четыре года. В соответствии с законом 2005 г. кандидаты выдвигаются только политическими партиями (партийные списки) и избираются теперь только по пропорциональной избирательной системе. В избирательном бюллетене списков кандидатов нет (все имена разместить невозможно, ибо каждая партия может выдвинуть до 270 кандидатов), указаны лишь названия партий, их символы и фамилии трех лидеров партии. Избиратель голосует за партию, а партия получает такое число депутатских мандатов, которое соответствует числу полученных партией голосов избирателей. Распределение производится по методу «естественной квоты»1 (в России это называется «первое избирательное частное»), но партии, получившие менее 7% голосов избирателей, признанных действительными, к распределению мандатов не допускаются2, их не получают, хотя бы они и достались им по квоте. Если при первом распределении разделить все 450 мандатов не удается (имеют место остатки голосов и мандатов), производится вычисление второй квоты (второго избирательного частного), и в соответствии с этим распределяются остатки мандатов.

По Закону 2005 г. самовыдвижение кандидатов и создание избирательных блоков запрещено, предельная сумма избирательных расходов парти составляет 400 млн руб., избирательный залог за регистрацию партии (15% от предельной суммы расходов) не возвращается, если партия соберет менее А% голосов. Партия теперь вправе включать в свои избирательные списки лиц, не являющихся ее членами (например, «независимых»), но не более чем половину всех кандидатов списка. Список должен быть разделен на региональные части (не менее ста «списочных», а не административных регионов). В каждом партийном списке может быть не более 500 человек.

В региональный список включаются местные лидеры или популярные в данной местности лица. Теперь региональные отделения партий могут создавать свои избирательные фонды (от 6 до 30 млн руб.). Число подписей избирателей для поддержки кандидата при регистрации осталось прежним, но теперь партийный список снимается с голосования, если число недействительных (ложные подписи, брак и т.д.) подписей составляет 5% (ранее — 20%). Как и прежде, сбор подписей можно заменить внесением избирательного залога(15% расходов избирательного фонда партии), но по-прежнему парламентские партии (т.е. уже имеющие представительство в Думе) освобождаются от сбора подписей или внесения залога. Им достаточно лишь подать CBoii список кандидатов в Центральную избирательную комиссию. По-прежнему в каждом партийном списке кандидатов указывается тройка ее лидеров. Если при распределении мандатов партия получит право на большее число мандатов, чем было зарегистрировано кандидатов в ее списке (ситуация крайне маловероятная), то такие мандаты остаются вакантными до следующих выборов или при определенных условиях отданы партиям, не набравшим «проходной балл» (т.е. не преодолевшим заградительный барьер).

Совет Федерации формируется иначе. В нем 178 членов, по два от каждого субъекта РФ (в литературе для членов Совета Федерации и депутатон Государственной Думы употребляется обобщенное название «парламентарии»). Один из членов Совета Федерации избирается законодательным собранием каждого субъекта РФ, другой назначается главой субъекта РФ (губернатором и др.). Подробнее об этом говорится ниже.

Депутаты Государственной  Думы не могут быть досрочно отозваны избирателями1, а члены Совета Федерации могут быть отозваны выбравшими или назначившими их органами. Это бывает часто, в Совете Федерации за последние три года поменялась 1/3 состава2. В связи с этим в 2004 г. к законодательству были приняты поправки. Теперь при отзыве члена Совета Федерации в течение грех месяцев должен быть избран или назначен новый член Совета для замены отозванного. Председатель Совета Федерации тоже имеет право вносить в законодательное собрание субъекта РФ соответствующие предложения, но оно не обязано их рассматривать. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ с обязательньгм назначением новых выборов, если она отвергла три представленные по очереди Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в случае двойного вотума недоверия, отказа  доверии Правительству РФ. Совет Федерации распущен быть не может.

Внутренняя структура'палат парламента и порядок их деятельности определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой для себя. В обеих палатах избираются председатель и его заместители, имеется первый заместитель, иногда два первых заместителя (они руководят заседаниями палат, аппаратом палат, представляют палату и т.д.). Из числа руководителей палаты и лидеров фракций (Государственная Дума) или председатей комитетов, комиссий (Совет Федерации) создаются Советы палаты (они определяют очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т.д.). Из состава парламентариев в каждой палате создаются постоянные комитеты и комиссии (они готовят вопросы к рассмотрению). В Государственной Думе имеются также депутатские объединения (партийные фракции), в Совете Федерации объединения подобного рода по партийному признаку регламент создавать не разрешает.

Для изучения каких-либо вопросов, проверки фактов и т.д. создаются временные комиссии. Временной была в 1998-4999 гг. комиссия в Государственной Думе по выдвижению обвинений при процедуре импичмента против Президента РФ, создавались другие временные комиссии (по Черноморскому флоту, по проверке состояния золотого запаса РФ и т.д.). Расследовательская временная комиссия была создана только однажды и только Советом Федерации по расследованию террористических событий в Беслане в 2004 г.