Інститут міжнародно-правового визнання

 Визнання  за своєю природою — це право  держави, яке вона реалізує, якщо бажає  мати справу із новою державою як членом міжнародного співтовариства. Разом з тим, у деяких ситуаціях обов’язок надавати визнання може передбачатися з метою нормалізації відносин. Зокрема, Паризько-Дейтонські угоди 1996 г. накладали на Союзну Республіку Югославію та Республіку Боснію і Герцеговину зобов’язання визнати одна одну суверенними незалежними державами, у порядку пост-конфліктного урегулювання та виконання рішення Ради Безпеки ООН Ірак у 1994 р. визнав суверенітет Держави Кувейт.

 Історії відомі і приклади и колективного визнання держав: на Вестфальському конгресі у 1648 р. його учасники визнали Швейцарію  й Нідерланди; у 1878 р. Франція, Німеччина, Італія, Росія, Англія, Австро-Угорщина й Туреччина колективно визнали Румунію, Сербію, Чорногорію; у 1919 р. на Паризькій мирній конференції Англія, Франція й інші держави колективно визнали Польщу й Чехословаччину.

 Сучасна практика держав і міжнародно-правова доктрина свідчать про те, що до нових політичних утворень застосовуються загальновизнані вимоги державності, закріплені у декількох міжнародних документах.

 Традиційним переліком зазначених умов є ст. 1 Міжамериканської конвенції про права та обов'язки держав 1933 p.:

 держава як суб’єкт міжнародного права повинна  мати такі ознаки: постійне населення, певну територію, уряд, здатність  вступати у стосунки з іншими державами.

 Проф. Лукашук відносив до умов, що застосовуються до визнання держави, вимоги до держав, які бажають вступити до ООН: миролюбність, прийняття зобов’язань за Статутом ООН, здатність виконувати ці зобов’язання.

 За  словами молодого російського дослідника Ф.Р.Гасимова, до «старих, традиційних  критеріїв визнання» сьогодні додані нові, котрі були застосовані Європейським Співтовариством до колишніх радянських та югославських республік.

 У Декларації про «Керівні принципи визнання нових держав у Східній Європі та Радянському Союзі», прийнятій Європейським Співтовариством 16 грудня 1991 р., деталізовано умови, яким мають відповідати нові держави. Ф.Р.Гасимов об’єднує їх у три групи:

• внутрішній устрій нових держав має відповідати стандартам ЕС. Сюди можна віднести питання демократії, дотримання прав людини, гарантування прав етнічних і національних меншин;
• зобов’язання нових держав щодо забезпечення регіональної безпеки. Це питання непорушності кордонів, котрі можуть бути змінені лише мирними засобами за угодою, зобов’язання вирішувати всі спори про правонаступництво та регіональні спори шляхом угоди, включаючи використання арбітражу;
• нові держави мають взяти на себе зобов’язання щодо питань глобальної міжнародної безпеки, перш за все – про нерозповсюдження ядерної зброї.

 У цьому  контексті цілком логічним видається твердження проф. Бліщенка:  «якщо держава відповідає необхідним критеріям, але не визнається, в цьому випадку може йтися не лише про недружній акт, але й про акт неправомірний у контексті п. 2 і 3 ст. 1 Статуту ООН, котрі вимагають розвивати дружні відносини між націями і здійснювати міжнародну співпрацю у вирішенні міжнародних проблем»

 Висування вимог до держав, що претендують  на визнання, прийняття та розгляд  їх заяв, ухвалення рішень щодо відповідності  нових держав цим вимогам з  боку регіональної організації було абсолютно новим в історії визнання. При чому ці вимоги як передумова визнання не суперечили нормам міжнародного права.

 Концепції (теорії) визнання

 Внаслідок тривалої  гострої дискусії між  юристами-міжнародниками у всьому світі, предметом якої були юридичні наслідки визнання для нової держави, сформувалося декілька теорій визнання держави: конститутивна, декларативна та проміжна теорія сера Херша Лаутерпахта.

 Зміст конститутивної теорії полягає в  тому, що визнання є складовою частиною держави, так би мовити конституює, створює нову державу для світового співтовариства, а без нього нове політичне утворення не може бути рівноправним учасником міжнародних відносин. Позиції конститутивної теорії домінували у західній науці міжнародного права (Г. Кельзен, Л. Оппенгейм, Д. Анцілотті). Утім, останнім часом її підтримують російські дослідники й державні діячі (Г.М. Вельямінов, О.Н. Хлестов, А.Г. Ходаков).

 А.Г. Ходаков, директор Правового департаменту МЗС РФ, вважає, що сучасна міжнародна практика, в тому числі й російська, не підтверджує тезу про те, що достатньо державі створитися, якось конституюватися, проголосити суверенітет і незалежність, і вона стає суб’єктом міжнародного права. На його думку, саме визнання, причому не з боку окремої держави, а з боку міжнародного співтовариства як такого в цілому, робить утворення, що претендує на статус держави, дійсно суб’єктом міжнародного права. І навпаки, без такого визнання, навіть якщо є визнання з боку однієї-двох держав, можна нескінченно довго проголошувати незалежність і суверенітет, але це так і залишиться пустою декларацією.

 Ф.Р. Гасимов пов’язує зміцнення позицій  конститутивної теорії визнання у сучасних умовах із вивільненням науки від  ідеологічних перепон, що, в свою чергу  отримало вияв у заснуванні шляхом широкомасштабного визнання й прийняття до міжнародних організацій держави, яка не відповідає критеріям, вказаним вище (Боснія і Герцеговина), а також у невизнанні самопроголошених утворень (Придністров’я), котрі своїми діями являють загрозу регіональній та міжнародній безпеці.

 І.П. Бліщенко, апологет декларативної теорії визнання, заперечує таку позицію, вважаючи, що відродження конститутивної теорії не відповідає новим політичним реаліям.  На думку дослідника, визнання може лише допомогти в нормалізації відносин між державою, яка визнає і тою, що визнається, оскільки, незалежно від держави, котра визнає, держава, що визнається, існує і може вступати у відносини з іншими державами і бути учасником універсальних міжнародних угод».

 Відповідно  до декларативної теорії, держава стає суб’єктом міжнародного права ipso facto свого утворення, а визнання лише декларує появу на міжнародній арені нового суб’єкта. Такий підхід закріплений, зокрема, у Статуті Організації американських держав (ст.9). Нгуен Куок Дінь також стверджує, що визнання не є складовим елементом держави: її існування – це факт, з яким мають рахуватися інші держави, незалежно від того, визнали вони це, чи ні.

 Учені-прихильники  декларативної теорії обстоюють  думку про те, що визнання має  бути обов’язковим міжнародно-правовим актом нормалізації відносин з виниклою державою. Відмова у визнанні вважається недружнім актом, порушенням принципу співпраці держав відповідно до Статуту ООН.

 Утім, неможна забувати про конститутивне  значення визнання по відношенню до його правових наслідків. Як зазначив Н.А. Ушаков, визнаючи нову державу, існуюча тим самим визнає її міжнародну правосуб’єктність і свій обов’язок у відносинах з нею керуватися принципами і нормами загального міжнародного права. Дане твердження є дещо дискусійним, оскільки, на нашу думку, держава повинна керуватись основними принципами міжнародного права у відносинах з усіма суб’єктами без винятку, незалежно від факту визнання чи невизнання такого суб’єкта державою.

 Проміжну  теорію сформулював сер Херш Лаутерпахт, котрий доводив, що нове політичне утворення має визнаватися суб’єктами міжнародного права, якщо воно відповідає необхідним ознакам державності за міжнародним правом.

 5. Визнання урядів

 Уряд  не володіє міжнародною правосуб’єктністю, проте саме він представляє державу на міжнародній арені, реалізує її суверенітет у міжнародних відносинах. Тому у випадку зміни уряду шляхом, інакшим, ніж передбачений законодавством держави, яку він представляє (громадянська війна, революція, державний переворот), такий уряд підлягає міжнародному визнанню. Якщо уряд прийшов до влади конституційним шляхом, у його визнанні не має потреби; більш того, визнання чи невизнання легітимного уряду може бути розцінене як втручання у внутрішні справи держави. Утім, якщо уряд здійснює свої повноваження всупереч міжнародному праву, невизнання й заклик утриматися від відносин із ним є цілком правомірними. Зокрема, у консультативному висновку про діяльність уряду ПАР у Намібії – колишньої підмандатної території ПАР – Міжнародний Суд ООН встановив: «держави-члени ООН зобов’язані визнати протиправність перебування Південної Африки в Намібії і в силу нечинності актів, здійснюваних Південною Африкою від імені Намібії, утриматися від будь-яких актів, зокрема, відносин із урядом Південної Африки, що передбачають визнання правомірності цієї присутності й цієї адміністрації або актів допомоги чи сприянні такій присутності». Відповідно, визнання, чи не визнання уряду міжнародним співтовариством може бути потужним засобом впливу й умовою його повноцінної діяльності.

 Отже, головна мета визнання уряду –  визначення істинного органу, який забезпечує міжнародне представництво держави та її міжнародну відповідальність.  Нгуен Куок Дінь обґрунтовує думку  про те, що новий уряд має виконувати зобов’язання, взяті від імені держави попереднім урядом, і несе відповідальність за неправомірні – за міжнародним правом – дії держави.

 Крім  того, визнання уряду має важливі  юридичні наслідки, які полягають  у:

1. користуванні урядом та його дипломатичними представниками традиційними імунітетами;
2. повазі до його судових рішень стосовно осіб;
3. екстериторіальній дії його законодавчих та адміністративних актів у внутрішньому правопорядку держав, котрими його визнано.

 Міжнародна  практика визнання урядів є надзвичайно  розвиненою, причому іноземні держави використовують її для аргументації розвитку активних дипломатичних відносин з новим урядом.

 Західні дослідники міжнародного права вказують на суттєву різницю між визнанням  держав і урядів: на їх думку, останнє  може бути відкликане.

   Якщо розглядати факт визнання  або не визнання урядів з  точки зору відповідності основним  принципам загального міжнародного  права, може виникнути логічне  запитання: чи не порушують  держави, визнаючи, або не визнаючи  уряд, що прийшов до влади, як правило, за неясних політичних обставин, принцип невтручання у справи, що належать до внутрішньої компетенції держави?  Тим більше, що дослідники часто вказують на те, що «невизнання іноземних урядів часто використовується як свідчення несхвалення, визнання іноземного уряду інколи помилково тлумачиться як таке, що домислює схвалення». Загальновідомо, що Сполучені Штати Америки не визнавали іноземні уряди, яки їх не задовольняли, а Сполучене Королівство, як правило, визнавало всі уряди, які реально контролювали свої території, не згадуючи про їх схвалення чи несхвалення.

 Існує декілька традиційних поглядів на вказану  проблему. Перший відомий у науці  міжнародного права як доктрина Естрада. У 1930 році міністр закордонних справ  Мексики витупив із заявою: «Мексика не виступає з питання оголошення визнання. Мексика вважає, що дана практика є образливою. Мало того, що вона порушує суверенітет інших держав, – в результаті такої практики внутрішні справи таких держав можуть стати предметом оцінки в тому чи іншому смислі з боку інших урядів».

 Відповідно  до цієї концепції, невизнання уряду, який прийшов до влади в результаті реалізації народом права на самовизначення, може розцінюватися по-перше, як порушення  відповідного принципу міжнародного права, а по-друге, як недружній акт. Професор Маланчук зазначає, що на практиці доктрина Естрада просто замінює виразно висловлене визнання домислюваним. Проф. Лукашук також вказує на те, що сьогодні все більше держав (Великобританія, США, Бельгія, Австралія) відмовляються від практики заяв про визнання урядів, обмежуючись встановленням або відмовою від встановлення дипломатичних зв’язків. Щоправда, сутність від зміни форми визнання не змінюється, проте завдяки такій практиці пом’якшується роль іноземної держави як судді у справі оцінки законності уряду»

 Друга концепція, яка має назву «доктрина  законності» виникла внаслідок  численних переворотів у Латинській Америці, була обґрунтована у 1907 році еквадорським дипломатом К. Тобаром і підтримана Президентом Венесуели Р. Бетанкуром. Відповідно до «доктрини Тобара», держави можуть «відмовити у визнанні будь-якого уряду де-факто, створеного революційним шляхом всупереч конституційному режиму». На той час  викладена позиція була слушною, проте у системі права не закріпилася, оскільки суперечила принципу невтручання.

 Сьогодні  найбільш актуальною є доктрина «ефективного контролю», до якої приєднуються сучасні  російські та західні дослідники міжнародного права. Відповідно до цієї концепції, визнання уряду являє собою правовий акт, що ґрунтується на дійсності, а не на законності нових органів урядової влади. Поняття дійсності уряду означає реальну здатність здійснювати всі державні функції, в тому числі, підтримку порядку та безпеки всередині країни, а також виконання зовнішніх обов’язків. На думку пана Нгуена, не зважаючи на всі відступи, що мають місце на практиці, ця вимога є юридичною умовою існування держави¹. Відповідно, відмова у визнанні ґрунтується на тому, що новий уряд не має ефективного контролю над територією, про що він оголосив.

 Так, міжнародне співтовариство не визнало  уряд Яна Сміта, що прийшов до влади  у Родезії у 1965 р. й оголосив її незалежність від Великобританії. Уряд Сміта складався з  білих родезійців і не мав ефективного контролю над територією держави, проте його підтримали Португалія і ПАР, надаючи кредити, можливості для експорту й військові формування. На противагу білому уряду сформувався Патріотичний фронт Зімбабве, який розпочав збройну боротьбу за права корінної африканської більшості. Рада Безпеки ООН закликала держави не визнавати уряд Сміта й протягом 1966 – 1967 років вводила проти Родезії все більш жорсткі санкції відповідно до глави VII Статуту ООН. В результаті спільних дій міжнародного співтовариства у Родезії були проведені вибори, які привели до влади уряд, сформований більшістю і була визнана держава Зімбабве.