Парламентаризм
в президентской
республике и полупрезидентская
республика.
Наряду
с чрезмерным усилением власти президента
в одной группе стран в других
государствах (особенно в Латинской
Америке, в Шри-Ланке, а на рубеже
80—90-х годов — в Северной и
Тропической Африке) обнаружились тенденции
смягчения президентского всевластия
(в Африке это было связано с
крушением тоталитарных режимов
в странах как капиталистической,
так и социалистической ориентации).
В то же время в результате последовательных
конституционных реформ были ограничены
полномочия президента в некоторых
странах Европы (например, в Португалии).
В результате возникли президентские
республики с элементами парламентаризма.
Эти элементы характеризуются тем,
что в президентской республике
предусматривается возможность
вотума недоверия министрам (но не фактическому,
а часто и юридическому главе
правительства — президенту), которые
остаются в то же время ответственными
и перед президентом (двойная
ответственность). Правда, в президентской
республике такая ответственность
имеет разную степень: главной все
же остается ответственность министров
перед президентом, который возглавляет
кабинет (кабинет президента) и под
началом которого работают министры.
Примером этого служат конституционные
изменения в Венесуэле, Колумбии,
Уругвае и некоторых других латиноамериканских
странах.
В
Уругвае парламент может выразить
недоверие министрам, хотя для этого
требуется квалифицированное большинство
голосов в 2/3, кроме того, президент
в определенных случаях вправе не
увольнять министра даже после вотума
недоверия парламента. К тому же
парламент не должен одобрять или
не одобрять программу правительства.
Он может ее обсуждать, но решения
по этому поводу не выносит. В Венесуэле
также есть институт вотума недоверия
отдельному министру. Кроме того, в
этой стране парламент рассматривает
и одобряет программу правительства,
представленную президентом. Это делается
на совместном заседании обеих палат,
а не только на заседании нижней
палаты, как это принято в парламентарных
республиках при двухпалатной структуре
парламента. В Перу по конституции 1979
г. и затем по конституции 1993 г. при
вотуме недоверия, выраженном парламентом,
президент обязан сместить министра.
Вотум недоверия отдельному министру
возможен в Колумбии (конституция 1991
г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с
последующими поправками).
Выше
говорилось о вотуме недоверия в
президентской республике отдельным
министрам, который, однако, не затрагивает
фактического главу правительства
— президента. В некоторых странах
возможно выражение вотума недоверия
и всему совету министров, который
характеризуется конституциями
как орган исполнительной власти.
Ответственность назначенного президентом
правительства перед парламентом
превращает президентскую республику
в полупрезидентскую. Во Франции, например,
новое правительство излагает свою
программу и просит о доверии,
хотя оно и не обязано делать это.
Может быть принята резолюция
порицания правительству, и оно
должно уйти в отставку. Правда, принятие
такой резолюции крайне затруднено,
и за четыре десятилетия действия
конституции 1958 г. во Франции были лишь
единичные случаи такого рода. На базе
использования прежних традиций
парламентаризма, с появлением президентов
с иными личными качествами, чем
де Голль, Франция сохраняет все
меньше черт полупрезидентской республики
и все больше превращается в парламентарную.
Этому способствовала и практика
«разделенного правления»: президент
и парламентское большинство
принадлежали к разным партиям (блокам).
В Перу президент при вотуме недоверия
может уволить правительство
в отставку, а в отдельных случаях
даже обязан сделать это.
Полупрезидентскими
республиками являются некоторые страны
СНГ. Согласно конституции Белоруссии
1996 г., правительство подотчетно президенту
и ответственно перед парламентом
(ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции
Украины 1996 г. Кабинет министров ответствен
перед президентом Украины, подконтролен
и подотчетен Верховной раде (однопалатному
парламенту). В постсоциалистических государствах
премьер-министры нередко должны назначаться
с согласия парламента, но назначение
министров президентом такого согласия
не требует. Ответственность всего состава
правительства в связи с выражением вотума
недоверия возможна, но крайне затруднена
(например, необходимо двукратное отклонение
программы правительства в Белоруссии,
одного раза недостаточно). В других случаях
двукратного вотума недоверия не требуется,
но все равно президент сам решает, уволить
правительство в отставку или распустить
парламент. Правда, в разных постсоциалистических
полупрезидентских республиках в решении
этого вопроса имеются свои особенности,
но отдельному министру вотум недоверия
вынести невозможно (в случае его принятия
никаких юридических последствий не возникает).
В Етипте, напротив, требование отставки
относится только к министрам. Если же
недоверие выражено персонально премьер-министру
или кабинету в целом, президент может
не согласиться с этим и возвратить вопрос
на новое рассмотрение парламента. Если
последний подтверждает свое решение,
президент вправе вынести спорный вопрос
на референдум — голосование избирателей.
Результаты голосования в пользу правительства
влекут роспуск парламента, в пользу парламента
— отставку правительства.
Примеры
таких президентских республик,
как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай,
свидетельствуют о том, что в
тех из них, где возможен вотум
недоверия министру или правительству
в целом, он крайне затруднен, к тому
же окончательное решение, как правило,
принадлежит президенту. Эта же ситуация
наблюдается в полупрезидентских
республиках, где вотум недоверия
одному министру вообще невозможен. Вопрос
о недоверии правительству и
министру в обеих группах республик
может быть поставлен лишь значительным
числом членов парламента: в Перу —
1/20 всего состава парламента, в
Колумбии — 1 /10, в Белоруссии — 1 /З
нижней палаты парламента, на Украине
— 1 /З однопалатного парламента.
Решается же он только большинством общего
состава парламента, а иногда и
квалифицированным большинством.
Правительство
в президентской и полупрезидентской
республике, если оно возглавляется
административным премьером, может
и само поставить вопрос о доверии.
Этим оно обычно пытается укрепить
свои позиции или провести в парламенте
закон, угрожая в противном случае
своей отставкой. Такой порядок
тоже во многом сближает президентскую
республику с парламентарной. Рассмотренные
явления отражают современные тенденции
в развитии конституционного права
стран мира.
Парламентарная
республика.
Парламентарная
республика, особенно в ее «чистом»
виде, распространена гораздо меньше,
чем президентская. Это Австрия,
Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португалия
(после ряда реформ конституции 1976 г.,
существенно ослабивших позиции
президента), Кабо-Верде в Африке
(с 1990 г.), Вануату в Океании и
немногие другие страны[6].
Правда, в последние годы после ликвидации
тоталитарных режимов по пути создания
парламентарной республики идут многие
страны Африки, но их опыт слишком мал,
чтобы делать обобщающие выводы.
В
парламентарной республике президент
обычно избирается таким образом, чтобы
он не получал свой мандат непосредственно
от народа (граждан-избирателей) и не
мог противопоставлять себя парламенту,
депутаты которого избираются непосредственно
гражданами. Применяются различные
способы непрямых выборов президента.
Он избирается либо парламентом (Греция,
Ливан, Турция), либо особой коллегией
(например, в Германии в состав коллегии
входят все депутаты нижней палаты
и такое же число депутатов, избранных
представительными органами земель;
эта коллегия называется Федеральным
собранием). В Италии в состав коллегии
входят члены обеих палат парламента
и делегаты областных советов, в
Индии — выборные члены парламента
и выборные члены законодательных
собраний штатов.
Способ
выборов президента не является, однако,
решающим критерием отличий парламентарной
республики от президентской или
полупрезидентской. Главное состоит
в порядке назначения правительства
и его политической ответственности.
В парламентарной республике по тексту
конституции, как и в республике
президентской, правительство назначается
президентом. Но в отличие от президентской
республики это формальный акт. В
парламентарной республике, как и
в парламентарной монархии, глава
государства не является главой правительства
и не свободен в выборе премьер-министра,
который потом определяет состав
правительства (кабинета) и вносит его
на утверждение парламента. Президенту
приходится назначать лидером правительства
лицо, которое пользуется доверием
парламента (его нижней палаты), иначе
правительство не будет утверждено
парламентом. Поэтому в парламентарной
республике пост премьер-министра занимает
лидер партии, имеющей большинство
в парламенте, или кандидат, предложенный
блоком объединившихся партий, которые
вместе располагают таким большинством
(коалиционное правительство).
Это
означает, что правительство формируется
партией (партиями), победившей на парламентских
(а не на президентских) выборах.
В
парламентарной республике президент
по конституции нередко наделяется
широкими полномочиями, но осуществлять
их может лишь по предложению («совету»)
правительства. В такой республике
он не правит, но это не значит, что
его роль в государстве незначительна.
Некоторые вопросы государственного
значения президент решает самостоятельно
(в Италии он назначает некоторых
должностных лиц, в ФРГ в определенных
условиях вправе отклонить просьбу
правительства о роспуске нижней
палаты). В условиях, когда в парламенте
ситуация складывается таким образом,
что правительственная партия утрачивает
большинство (например, в результате
перехода депутатов в другие партии),
президент может проявить самостоятельность
в формировании нового правительства
(так было, например, в Индии).
В парламентарной республике
правительство несет ответственность
только перед парламентом, но не перед
президентом. Вотум недоверия, принятый
парламентом (большинством голосов), обязывает
правительство уйти в отставку. Правда,
есть вариант: президент, действующий
в парламентарной республике по совету
и с согласия правительства, может
распустить парламент с обязательным
назначением новых выборов. Если их результат
будет не в пользу правительственной партии,
т.е. она проиграет выборы, правительство
уходит в отставку.
«Рационализированный
парламентаризм» в парламентарной
республике. Парламентарная республика,
как и президентская, тоже испытывает
в наше время давление, направленное
на «рационализацию» парламентаризма.
Но в данном случае суть этого давления
состоит в том, чтобы ограничить
возможность использования вотума
недоверия, создать стабильное правительство,
исключить министерскую чехарду (в Италии,
например, за послевоенные полвека сменилось
более 50 советов министров). С этой целью
применяются разные приемы, относящиеся
к партийным комбинациям членов парламента
(но есть и обратные комбинации с целью
организовать выражение недоверия и «свалить»
кабинет).
Существуют и конституционные
способы для создания более стабильного
правительства в парламентарной
республике. Одним из наиболее действенных
является «конструктивный вотум
недоверия», предусмотренный конституцией
Германии. Во-первых, ответственность
перед нижней палатой парламента
несет не все правительство, а
только его глава (канцлер). Отдельным
министрам недоверие не может
быть выражено, они назначаются и
смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг
имеет право выразить вотум недоверия
канцлеру только при условии, что
проект резолюции, внесенный в бундестаг,
будет содержать два пункта:
предложение о недоверии
действующему канцлеру и предложение
об избрании нового канцлера. Провести
такую резолюцию в парламенте
очень трудно, и на практике замена
одного канцлера другим имела месте
только один раз — в 1982 г.
Канцлер может и по
своей инициативе поставить вопрос
о доверии Предложение считается
принятым, если за него голосует абсолютное
большинство депутатов. Отклонение
предложения о доверии не обязывает
канцлера уйти в отставку. Он может
обратиться к президенту с просьбой
о роспуске в течение 21 дня бундестага.
Право роспуска погашается, если бундестаг
в этот промежуток времени изберет
абсолютным большинством голосов нового
канцлера. В этом случае прежний
канцлер обязан уйти в отставку.
В случае отставки канцлера покидают
свои посты и все члены правительства.
Другим примером внедрения
«рационализированного парламентаризма»
является Франция, в которой это
привело к преобразованию существовавшей
по конституции 1946 г. парламентарной республики
республику полупрезидентскую, полу парламентарную.
В соответствии с конституцией 1958 г., разработанной
под руководством президенте Франции
генерала де Голля, власть президента
была усилена таким образом, что он стал
центральной фигурой всего государственного
аппарата Прежде всего были ограничены
законодательные полномочия парламен
та. Теперь он не имеет права принимать
законы по всем вопросам общественной
и государственной жизни: в конституции
есть перечень отведенных ему проблем.
Все остальные вопросы решаются на основе
применения регламентарной власти: президентом,
правительством, министра ми; исполнительная
власть издает, по существу, акты с силой
закона Президент рассматривается как
арбитр в государстве: на него возлагается
конституционная обязанность обеспечивать
своим арбитражем функционирование государственных
институтов. Он выносит на референдум
любой вопрос, минуя парламент, и обнародует
затем решение референдума в качестве
закона. Он председательствует на официальных
заседаниях правительства (хотя есть должность
премьер-министра). По ст. 16 конституции
президент имеет исключительные полномочия
в случае политического кризиса, на срок
действия этих полномочий в его руках
сосредоточивается вся полнота власти
(правда, с введением в действие исключительных
полномочий автоматически созывается
парламент и Национальное собрание не
может быть распущено).