Конституционно-правовое регулирование политической системы

Рассматривая вопросы  конституционно-правовой ответственности  высших органов и должностных лиц государственной власти в России, следует принимать во внимание их взаимоотношения между собой, так называемую «систему сдержек и противовесов», поскольку она в определенной степени фактически представляет собой сочетание субъектов, оснований и санкций. Прежде всего, требует внимания вопрос о конституционно-правовой ответственности Президента РФ. В соответствии со статьей 93 Конституции РФ, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации (далее – Верховный Суд РФ) о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Различные авторы отмечают сложность этой процедуры⁵, неудовлетворительную практическую применимость. В частности, законодательство не предоставляет кому-либо права осуществлять необходимые следственные действия (в соответствии со статьей 91 Конституции РФ, Президент РФ обладает неприкосновенностью, другие правовые акты не содержат норм, специально регулирующих этот вопрос), без чего невозможно сформулировать обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Необходимо законодательно закрепить механизм всех действий, которые составляют процесс отрешения Президента РФ от должности.

Многие авторы предлагают расширить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. В связи с этим необходимо ответить тот факт, что Конституция РФ прямо не говорит ни об одной обязанности Президента РФ. Основные из них можно вывести путем анализа текста присяги, содержащегося в части 1 статьи 82 Конституции РФ: уважение и охрана права и свобод человека и гражданина, соблюдение и защита Конституции РФ, защита суверенитета и независимости, безопасности и целостности государства, верное служение народу. Кроме этого, на Президента РФ распространяется общая обязанность соблюдения Конституции РФ и законов, предусмотренная частью 2 статьи 15 Конституции РФ. В то же время объем полномочий Президента непропорционально широк по сравнению с его обязанностями. По мнению С.С. Собянина, «это самый сильный институт из всех органов государственной власти, которые прописаны в Конституции. Однако практически неконтролируемая, высококонцентрированная президентская власть сегодня, по сути, является дестабилизирующим фактором, потому что любая смена руководителя государства, наделенного такими полномочиями, воспринимается как некая революция».⁶ Совершенно очевидно, что обязанности Президента РФ должны быть четко закреплены в законодательстве, в противном случае о реальности конституционно-правовой ответственности Президента РФ и тем более о возможности ее расширения не может быть и речи, поскольку отсутствуют правовые предпосылки для ее существования.

Президент РФ не является главой исполнительной власти в России, но реально говорить о самостоятельности  и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к  законодательной и судебной ветвям. Власть Президента РФ практически поглощает исполнительную власть, подчиняя и контролируя ее. Президент РФ фактически формирует состав Правительства РФ, а также может принимать решение об отставке Правительства РФ, причем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ, не содержат каких-либо конкретных оснований отставки Правительства РФ и не обременяют Президента РФ обязанностью каким-либо образом мотивировать это решение. В то же время конституционно-правовые обязанности самого Правительства РФ представляют собой довольно пространные формулировки. Результатом таких пробелов в правовом регулировании является произвольное применение отставки Правительства РФ, что, по сути, превращает ее в меру политической ответственности. Необходимо, во-первых, конкретизировать обязанности Правительства РФ, во-вторых, законодательно закрепить основания его отставки, в-третьих, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ, только в этом случае можно рассматривать данную санкцию как полноценную меру конституционно-правовой ответственности.

Нужно отметить, что согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ, Президент  РФ может отменять постановления  и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Следовательно, Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности всех принимаемых Правительством РФ актов правового характера по своей инициативе, причем компетенция Президента РФ в этом отношении шире аналогичного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в силу части 2 статьи 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о соответствии только Конституции РФ и именно актов Правительства РФ нормативного характера, к которым относятся постановления Правительства РФ, причем для этого требуется запрос субъектов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции РФ. Целесообразно и это полномочие Президента РФ сопроводить санкциями за злоупотребление своим конституционным правом для обеспечения законности и расширить правовые возможности Конституционного Суда РФ, также обеспечив их соответствие законодательству возможностью применения конституционно-правовых санкций.

Следует согласиться с  мнением, что действующее законодательство, регулирующее вопросы разделения властей, характеризуется «очевидной односторонностью в пользу президентской власти при практической ее бесконтрольности, что делает независимость законодательной власти весьма уязвимой». Президент РФ является участником законодательного процесса и в то же время обладает правом распускать Государственную Думу, в случаях, предусмотренных Конституцией РФ: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в соответствии со статьей 111 Конституции РФ, после повторного выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы в соответствии с частью 3 статьи 117 Конституции РФ, а также в случае отказа в доверии Правительству РФ по инициативе Председателя Правительства РФ в соответствии с частью 4 статьи 117 Конституции РФ. Таким образом, роспуск нижней палаты парламента России может быть применен только в случае ее конфликта с исполнительной властью, что свидетельствует о его скорее политическом, чем конституционно-правовом характере. Роспуск представительного органа или его палаты в связи с выражением недоверия правительству характерен для парламентской республики и оправдан тогда, когда парламент принимает активное участие в формировании правительства, соответственно, должен нести определенную ответственность за его деятельность. Конституция РФ существенно ограничивает возможности Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ, следовательно, логичным представляется вывод, что целесообразно в качестве субъекта ответственности определить тот субъект права, кому в данной сфере принадлежит ведущая роль. Таким субъектом, как следует из норм российского законодательства, является Президент РФ, но, как ни странно, меры воздействия могут быть применены именно Президентом РФ либо по отношению к Правительству РФ – отставка, либо по отношению к Государственной Думе – роспуск. Целесообразно перераспределить полномочия по вопросам формирования Правительства РФ в пользу Государственной Думы и исключить возможность произвольной отставки Правительства РФ Президентом РФ, что усилит конституционно-правовую ответственность главы государства.

В то же время практически  единственной формой конституционно-правовой ответственности парламента России является признание неконституционными федеральных законов, нормативных  актов Совета Федерации, Государственной  Думы, что, по сути, представляет собой  различные вариации одной и той  же санкции. Роспуск Государственной  Думы в настоящее время фактически является средством разрешения политических разногласий, а не конституционно-правовой санкцией. Следует восполнить этот пробел в законодательстве и расширить конституционно-правовую ответственность палат Федерального Собрания, поскольку важность роли парламента в жизни государства очевидна и не нуждается в дополнительном обосновании.

В сфере организации и  функционирования органов судебной власти присутствие возможности применения мер конституционно-правовой ответственности обеспечило бы строгое соблюдение законодательства и реальную реализацию принципа разделения властей. В действительности же Конституция РФ не предусматривает применения мер конституционно-правовой ответственности ни к Верховному Суду РФ, ни к Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (далее – Высший Арбитражный Суд РФ), ни к Конституционному Суду РФ. Обязанность соблюдения Конституции и законов Российской Федерации в обязательном порядке распространяется и на судебные органы, тем не менее, в то время, когда по отношению к другим субъектам действующее законодательство предусматривает применение конституционно-правовых санкций, суды и судьи фактически остались вне мер конституционно-правовой ответственности, что недопустимо с точки зрения обеспечения законности. По словам С.С. Собянина, «наша судебная система превратилась не столько в независимую, сколько в замкнутую, по сути дела никак не реагирующую на общественное мнение. В результате об эффективной ее работе говорить не приходится». Причем сказанное относится не только к органам судебной власти. Как отметил В.М. Сырых, крайне узок круг должностных лиц, которые могут быть привлечены к конституционно-правовой ответственности: «Достаточно сказать, что из 20 государственных должностей, установленных Конституцией Российской Федерации, такая возможность предусмотрена только для Президента. За действия, связанные с нарушением Конституции России, федеральных законов или иных нормативных правовых актов, Председатель Правительства, федеральные министры, судьи Конституционного Суда, Генеральный прокурор, иные лица, занимающие государственные должности, могут отвечать лишь в уголовном или в дисциплинарном порядке». Совершенно очевидно, что необходимо закрепить в законодательстве возможность применения конституционно-правовых санкций ко всем высшим органам и должностным лицам государственной власти. Например, Н.М. Колосова предлагает внести в действующее законодательство следующее положение: «Грубое, систематическое, публичное нарушение Конституции Российской Федерации со стороны Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации влечет предупреждение об объявлении не конституционности этого органа государственной власти».⁷ Чтобы эта санкция не стала средством политической борьбы, необходимо добавить в механизм ее применения обязательное заключение судебных органов, например, Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ для вынесения предупреждения Верховному Суду РФ. Кроме того, детальной проработки требует вопрос об уполномоченном субъекте, реализующем данную меру ответственности, причем особого внимания заслуживает вопрос о субъекте применения данной санкции, если она является следствием противоправных действий Конституционного Суда РФ.

Анализ конституционно-правовой ответственности государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации позволяет определить в качестве основного дефекта конституционно-правового регулирования отсутствие реально действующего механизма ответственности и наказуемости лиц и органов, принимающих наиболее важные для общества решения, причем это в равной степени относится и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти. Для обеспечения конституционного правопорядка необходимо вносить существенное количество изменений и дополнений в действующее законодательство. Необходимо разработать и законодательно закрепить порядок возмещения государством причиненного незаконными действиями его органов или должностных лиц для обеспечения конституционного права человека и гражданина. Не подвергается сомнению важность детальной проработки порядка отрешения от должности Президента РФ: пример попытки «импичмента» Б.Н. Ельцина наглядно показал, что даже зачатки юридического механизма ответственности власти используются как средство политической борьбы, а не как элемент законности. Не менее важно более подробное внимание уделить основаниям конституционно-правовой ответственности главы государства, для чего необходимо, во-первых, четко выделить и законодательно закрепить его конституционные обязанности, во-вторых, более строго обозначить конституционные полномочия Президента РФ, в-третьих, обеспечить их надлежащее исполнение и реализацию возможностью применения мер ответственности. В отношении Правительства РФ необходимо четкое закрепление его конституционных прав и обязанностей, формулирование оснований его отставки Президентом РФ, а также закрепление обязанности главы государства мотивировать соответствующее решение. Применительно к законодательной ветви власти также требуется создание проработанной правовой базы применения мер конституционно-правовой ответственности, обеспечивающей законность деятельности палат Федерального Собрания. Конституционно-правовое регулирование деятельности судебных органов нуждается в создании механизма ответственности, который бы обеспечил или, по крайней мере, был направлен на обеспечение законности в данной сфере. Все сказанное выше в равной степени относится и к другим субъектам, указанным в Конституции РФ и других источниках конституционного права.

Представляется целесообразным закрепить вопросы конституционно-правовой ответственности на законодательном  уровне в форме единого кодифицированного правового акта, содержащего разделы об ответственности государства в целом, Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, органов судебной власти и других органов и должностных лиц в составе главы об ответственности государства, его высших органов и должностных лиц. Хотя в настоящее время отсутствуют не только комплексные, но даже единичные законы о конституционно-правовой ответственности вышеперечисленных субъектов, тем не менее, объем и продолжительность работы по подготовке, порядок принятия и изменения кодифицированного нормативного акта представляются более предпочтительными по сравнению с разработкой и принятием целого комплекса отдельных законов с последующим закреплением вопросов ответственности некоторых из указанных субъектов на уровне федеральных конституционных законов. Кроме того, отдельные конституционно-правовые санкции и механизм их реализации уже довольно подробно регулируются действующим законодательством и необходимость их систематизации и концентрации в едином правовом акте рано или поздно направит законодателя на создание своеобразного кодекса о конституционных правонарушениях.

Заключение

Конституция содержит важнейший  принцип, характеризующий иерархию отношений "президент - парламент" в условиях современных конституционно-правовых реалий. Этот принцип (по Котенкову)⁸ состоит в том, что "согласно воспринятой Россией цивилизованной мировой практики глава государства не участвует в разделе власти "изнутри", возглавляя одну из ее составляющих, а является своего рода гарантом стабильности для всех ветвей власти". Данное суждение не опирается ни на мировую, ни на отечественную конституционную практику. На самом деле не может быть таких глав государства - президентов, которые не участвовали бы в разделе власти "изнутри". Даже в государствах с парламентарной формой правления президент - глава государства - осуществляет некоторые функции исполнительной либо законодательной власти.

   Еще более далек образ главы Российского государства - координатора и верховного политического арбитра - от роли президентов республик с президентской или смешанной (полупрезидентской) формами правления. Анализ полномочий таких глав государств показывает, что они не только участвуют в системе разделения властей, но и имеют существенные (порой исключительные) полномочия в области исполнительной и частично законодательной власти, но при этом у них отсутствует право досрочного роспуска парламента.

   По сути, государственная  власть в России имеет явно  выраженную авторитарную направленность. Глава Российского государства по сравнению с лидерами стран с традиционно демократическими режимами имеет совершенно иное политико-правовое лицо. Это облик типичного вождя (по французской терминологии - "монархического президента"), дарующего права и свободы гражданам и гарантирующего сохранение немногих оставшихся в условиях российской действительности атрибутов республиканской формы правления.

   С введением в  официальный общественный оборот  термина "преемник", которого действующий Президент должен представить избирателям перед новыми выборами, фиктивность российской Конституции стала фактически официально признанной. Потому что, если этот термин из "живой Конституции" перенести в текст Основного Закона, все встанет на свои места. Только нам придется признать, что формой правления в нашей стране является выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства...⁹

   Конституция фиктивна  и по многим другим параметрам. Она, например, в принципе не  способна обеспечить достаточно  прочную и стройную федеративную конструкцию государства. "Пробелы и противоречия, заложенные в конституционных положениях, регулирующих федеративное устройство, наводят на мысль о том, что Конституция создавалась в основном не для построения нового государства, а для того, чтобы как можно скорее разрушить основы старого". В итоге за пятнадцать лет в рамках одних и тех же конституционных установлений Российское государство прошло путь от асимметричной федерации конфедеративного типа до асимметричной федерации с явным тяготением к унитаризму, не найдя в этом процессе золотой середины и не обретя стабильности.