Развитие  взаимодополняющих региональных законодательств. Успешная работа ЧГП, осуществляющих противодействие ВИЧ/СПИДу, туберкулезу и малярии на уровне регионов, зависит от способности федеральных структур обеспечить общие для всех регионов стандарты сбора данных, адаптации и использования опыта успешной работы, законодательные условия для защиты прав человека, законодательства в области употребления наркотиков и лечения наркотической зависимости, ценообразования в сфере лекарственного обеспечения, производства и распространения дженериков, миграции.

     Четкие  правовые рамки. ЧГП регулярно сталкиваются с трудностями из-за недостаточно четкого правового регулирования  деятельности общественных организаций. Механизмы правового регулирования  деятельности НКО часто запутаны и рассредоточены в национальном законодательстве.

2.4 Формы ЧГП в России

     На  настоящий момент выделить несколько  основных форм ЧГП, используемых в России:

     государственный контракт;

     концессия;

     соглашение  о разделе продукции.

     В то время как государственный  контракт является усеченной формой ЧГП, направленной на поставку товаров и услуг для государственных органов, а соглашения о разделе продукции были разработаны, прежде всего, для сферы природных ресурсов, наибольший интерес и наибольшие возможности для использования ЧГП в России предоставляет форма концессии. Принятие в 2005 г. ФЗ «О концессионных соглашениях» создало условия для применения в России этой наиболее распространенной за рубежом формы ЧГП.

     Концессия - это наиболее универсальная, но и  наиболее сложная форма ЧГП. ФЗ «О концессионных соглашениях» разрабатывался в России более 12 лет. Закон направлен на создание частным инвесторам благоприятных условий для инвестиций в государственные объекты, а также призван обеспечить эффективное использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям.

     Установленный формат концессионных соглашений содержит в себе элементы различных договоров, в основном подряда и аренды. Согласно международной классификации форм ЧГП - это схемы ВОТ (строительство-управление-передача) и ВООТ (строительство-владение-управление-передача). Согласно закону, реализация конкретных концессионных проектов должна осуществляться на основе типовых концессионных соглашений (ТКС), отдельно утверждаемых Правительством РФ для каждой сферы использования ЧГП. Нормы ТКС служат основой для заключения уже непосредственно концессионных соглашений для тех или иных проектов, находящихся в сфере ТКС. Таким образом, наличие ТКС является необходимым условием для заключения концессионных соглашений. Они закрепляют права и обязанности сторон по отдельным проектам, являясь основным инструментом регулирования отношений между государством и компаниями при реализации проектов ЧГП.

     В настоящее время создание и подписание ТКС - важнейшая задача для развития ЧГП в конкретных сферах. В 2006-07 гг. Правительство РФ приняло ряд ТКС. В частности, Постановление Правительства РФ от 09.02.07 № 90 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения», Постановление Правительства РФ от 22.12.06 № 791 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования», Постановление Правительства РФ от 05.12.06 № 747 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений» и др.

     В настоящее время подготовка проектов ТКС осуществляется Департаментом  инвестиционной политики МЭРТ РФ в сотрудничестве с отраслевыми министерствами и ведомствами. После согласования проекта ТКС с Аппаратом правительства РФ документ выходит в форме Постановления Правительства РФ. Таким образом, разработка и принятие ТКС представляет собой достаточно длительную процедуру, требующую согласования между различными ведомствами. При этом оперативность принятия отдельных ТКС в немалой степени зависит от сложившихся межведомственных отношений, а также от наличия политической воли и лоббистского ресурса по каждому из направлений.

     Опыт  принятия первых ТКС показал, что  процесс этот может проистекать  с высокой долей сложности, и  эффективный процесс взаимодействия между ведомствами еще не выстроен. С учетом вышеизложенного, существующая практика заключения ТКС не является оптимальным механизмом развития ЧГП. Принятие ТКС для каждого из сотен и тысяч проектов ЧГП требует слишком длительного времени и неоправданно больших затрат. Более того, недавно принятые ТКС уже вызывают нарекания со стороны делового сообщества. В то же время другого пути развития концессий пока не предусмотрено.

     На  наш взгляд, концессия - перспективная  форма ЧГП для сферы здравоохранения. Более того, в законе «О концессионных  соглашениях» в ст. 4 «Объекты концессионного соглашения» прямо предусмотрены объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, а также объекты здравоохранения. Использование концессионных механизмов может существенно повысить качество медицинского обслуживания населения, его обеспечения современным оборудованием, а также госпиталями, поликлиниками, исследовательскими центрами и прочими объектами сферы здравоохранения.

     Однако  развитие ЧГП в области здравоохранения  требует разработки специализированного  ТКС, которое закрепит основы взаимодействия частного сектора и государства при работе с объектами здравоохранения. Однако такое ТКС пока не принято. В то же время существующий закон «О концессионных соглашениях» направлен, прежде всего, на поддержку крупных проектов в области развития инфраструктуры. И хотя в этой сфере достигнут определенный прогресс по сравнению с 90-ми годами, когда основным приоритетом государства было развитие форм ЧГП, способствующих освоению природоресурсных богатств страны, это не вселяет оптимизма с точки зрения других областей использования ЧГП, в том числе в сфере здравоохранения.

     В российской практике ЧГП используется также и широкая трактовка  практически любого партнерства  бизнеса и государства. Типичным в последние годы является использование понятия ЧГП как способа объединения любых усилий государства и бизнеса в развитии различных хозяйственных объектов и целых регионов. При этом происходит простое распределение объектов хозяйственной деятельности на той или территории или в секторе экономики, когда не используется ни одна из законодательно предусмотренных форм ЧГП, а разделяются лишь роли и ответственность за дальнейшую эксплуатацию различных производственных сооружений и объектов строительства. В таком случае государственные и частные вложения дополняют друг друга, не будучи вообще юридически оформленными, например, строительство и эксплуатация аэропортов, подготовка к зимней Олимпиаде-2014 и т.д.

Глава 3. Разработка модели посредника в сфере здравоохранения

     Для более активного использования ЧГП в области здравоохранения государство, бизнес и гражданское общество должны проявить активность в равной мере. Учитывая тот факт, что здравоохранение не воспринимается государственными структурами, в том числе - действующими в области здравоохранения, как приоритетная сфера реализации проектов ЧГП, НКО должны привлечь внимание федеральных и региональных властей к возможностям использования ЧГП в здравоохранении.

     Здравоохранение также не воспринимается и деловым  сообществом как важная область для совместной кооперации с государством. Согласно исследованиям Ассоциации менеджеров, проекты в сфере транспортной инфраструктуры, ЖКХ, энергетики, строительства и промышленности представляют для компаний гораздо больший интерес, чем сфера здравоохранения. Так, интерес компаний к сфере транспортной инфраструктуры более чем в 3,5 раза выше, чем к здравоохранению, а к ЖКХ - более чем в 3 раза.

     Показательным примером использования модели ЧГП  в здравоохранении служит проект создания Нижегородского онкологического научного центра (НОНЦ). Этот проект разрабатывается уже несколько лет. Для разработки плана развития проекта с использованием механизмов ЧГП были привлечены ведущие британские консультанты, имеющие 25-летний опыт в этой области.

     Тем не менее проект продвигается очень медленно. Одна из причин - отсутствие интереса к проектам ЧГП в российском здравоохранении. По мнению директора российского офиса «Грант Торнтон» В.Кипчатова, в российском здравоохранении до сих пор нет интереса к ЧГП, также до сих пор нет не только специальных подразделений, но и конкретных специалистов, отвечающих за данную сферу: «Чтобы построить НОНЦ, эту глыбу придется сдвигать не только на региональном, но и на общегосударственном уровне». По мнению участников проекта, внедрение успешного мирового опыта ЧГП в области здравоохранения на опыте НОНЦ будет означать сдвиг и начало глубокого реформирования существующего в российской медицине порядка.

     Одним из объяснений отсутствия интереса к  проектам ЧГП в здравоохранении  со стороны бизнеса и государства служит недостаточная информированность делового сообщества и органов власти о возможных формах взаимодействия с использованием механизмов ЧГП в области здравоохранения. Другая причина - недостаточно высокая стоимость проектов в сфере здравоохранения. Компаниям проще самостоятельно профинансировать строительство больницы или лечебного центра и затем оперировать этим объектом на правах частной собственности, чем использовать сложный и недостаточно проработанный механизм ЧГП.

     В то же время все более активной становится деятельность бизнеса в области поддержки и развития здравоохранения, осуществляемая в рамках корпоративной социальной ответственности (КСО). Многие крупные компании вкладывают существенные ресурсы в развитие больниц, поликлиник, лечебных центров, санаториев, особенно в регионах своего присутствия. Создаваемые и поддерживаемые бизнес-структурами в тесном сотрудничестве с государственными органами объекты инфраструктуры здравоохранения служат важным вкладом в поддержание должного уровня медицинского обслуживания населения. В рамках КСО компании также софинансируют проекты в сфере профилактики, лечения, диагностики, вакцинации против различных заболеваний и пр.

     Однако  такие социальные инвестиции в форме  благотворительной поддержки со стороны российских компаний, в отличие от ЧГП, носят зачастую разовый и несистемный характер и меняются в зависимости от текущих интересов власти и бизнеса в конкретных ситуациях и регионах. Основное отличие корпоративной благотворительности от бизнес-проектов ЧГП состоит в том, что проекты ЧГП, с точки зрения делового сообщества, направлены на извлечение прибыли, в то время как КСО и благотворительность не ставят перед собой таких целей.

     Еще одной формой развития местных сообществ, в том числе в сфере здравоохранения, являются фонды местных сообществ. По своему содержанию эта форма близка к ЧГП. Фонды финансируются за счет крупного и среднего бизнеса, органов власти, частных лиц, международных грантов. В попечительский совет фонда, как правило, входят представители всех трех секторов: НКО, власти и бизнеса. В Российской Федерации в настоящее время уже действуют 20 фондов местных сообществ и число их постепенно растет⁶.

     С 2003 г. функционирует Партнерство (ассоциация) фондов местных сообществ, призванное организовывать обмен опытом в этой области и дальнейшее распространение этой формы эффективного трехстороннего взаимодействия на новые регионы страны. Хотя такая институциональная форма объединения усилий бизнеса, государства и НКО и не является ЧГП как таковой, однако в условиях непосредственного участия НКО в соединении финансовых усилий государственных органов и бизнеса в различных сферах деятельности обеспечивается их прозрачность, некоррупционность и высокая эффективность. Тем не менее, она может все же рассматриваться как еще одна форма ЧГП. Просто в данном варианте партнерства роль НКО не ограничивается функциями поддержки, консультирования и обучения, а институционализируется в форме равноправного партнерства с бизнесом и государственной властью.

     Другим  примером организующей роли НКО в  рамках ЧГП может служить проект Российского медиа-партнерства, в  рамках которого некоммерческая организация  «Трансатлантические партнеры против СПИДа» берет на себя координирующую роль, используя потенциал коммерческих медиа как эффективного информационного носителя, в то же время обеспечивая информационную поддержку государственной программы по профилактике ВИЧ.

     На  настоящий момент условно можно  выделить две модели ГЧП в рассматриваемых  сферах:  

     1) традиционную модель инвестиционного договора;

     2) потенциально перспективную концессионную модель.  

     Традиционная  модель  

     Традиционная  модель предполагает заключение между  публичной властью (региональной или  муниципальной) и девелопером-застройщиком инвестиционного договора. В соответствии с договором девелопер в качестве «нагрузки» от бюджета за предоставленную возможность строить жилую и/или коммерческую недвижимость, которая будет находится в его собственности, обязуется построить и/или реконструировать определенные объекты здравоохранения и/или образования (больницы, поликлиники, школы, центры детского творчества и т.п.), а затем передать их в собственность субъекта РФ или муниципалитета.