Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Цей висновок прямо випливає з порівняльного аналізу змісту ч. 3 ст. 140 Конституції України («Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так ї через органи місцевого самоврядування...») зі змістом ч. 2 ст. 3 Хартії («Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загально-виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом»).

Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве самоврядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпосередньої та демократії представницької. Проте, форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо), при всій їх демократичності та важливості, не відзначаються, на жаль, постійністю й оперативністю, а головне — відповідальністю, яку мають нести та й несуть органи та посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування, що визнається прихильниками громадської концепції місцевого самоврядування[1][1].

Що стосується визначення Конституцією України саме територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування і основного носія функцій і повноважень останнього, то такий підхід має глибокі історичні корені. На цьому акцентують увагу прихильники громадської концепції місцевого самоврядування, проте водночас не зовсім послідовно запроваджуючи ці положення на практиці.

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень місцевого самоврядування, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а. ареальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне й можливе власними силами відповідних територіальних громад і створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджєтні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність і бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

На жаль, в Україні ще не повною мірою створені зазначені умови для ефективного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, наприклад, й проблеми оптимізації територіальних громад, а також проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.

Що означає, наприклад, термін «гарантоване державою правом, який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядування? Цей термін означає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад (природні чи позитивні), вони, ці повноваження, мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі й заходами державного примусу. Права місцевого самоврядування, зазначається у ст. 145 Конституції України, захищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування[1][1]» та іншими законами, які не повинні суперечити положенням Закону (ст. 21, ч. 1 ст. 24 Закону).

Інша проблема пов'язана з природою та межами предмета місцевого самоврядування. Конституція України та Хартія по-різному, як бачимо, підходять до визначення природи цього предмета (державні, публічні, питання місцевого значення), при цьому обидва правові акти не дають вичерпного переліку цих питань.

Якщо послідовно стояти на позиції державницької концепції місцевого самоврядування та Хартії, то визначення переліку цих питань не є проблемою, оскільки будь-яке з них може бути віднесене до компетенції місцевого самоврядування, якщо в цьому є практична необхідність в його децентралізації. Якщо ж дотримуватися громадської концепції місцевого самоврядування, тоді виникає проблема виділення та кодифікації так званих природних прав територіальних громад, які держава лише визнає та гарантує. Проте відокремити ці питання від тих, які є сферою інтересів держави, майже неможливо. Тому слід погодитися з установленою в юридичній літературі думкою про те, що вся складність проблематики місцевого самоврядування корениться в «двоединости местных дел». Вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких далеко не байдужа держава...[1][1].

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених визначеннях місцевого самоврядування як гарантованого державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потенційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, рівно як і державне управління, - це процес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визначенні місцевого самоврядування слід застосовувати так званий «діяльнісний» підхід, тобто поєднувати елементи статики та динаміки.

Слід зазначити, що у новітній вітчизняній літературі проблема більш повного й досконалого визначення місцевого самоврядування починає турбувати багатьох авторів. Місцеве самоврядування, на думку Т.С.Смирнової[2][2], - «це проголошене Конституцією України, гарантоване державою право територіальної громади безпосередньо або через уповноважені нею органи відокремлено від державних органів, незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах законів і власної матеріальної та фінансової основи, під свою відповідальність і в інтересах населення». Проте і в цьому визначенні, як бачимо, елементи статики є превалюючими.

На думку Ю.В. Делія, місцеве самоврядування є «волевиявленням територіальних громад, їх органів і посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України», що заслуговує на увагу[1][2].

У цьому зв'язку близьким до ідеалу були визначення місцевого самоврядування, що наводилися у працях науковців минулих століть. Самоврядування, на думку П.М. Подлігайлова, - це такий порядок управління, за якого все населення певної територіальної одиниці через посередництво своїх вільно обраних представників, безпосередньо завідує виключно всіма місцевими справами, починаючи від абсолютно самостійного й незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрачання на власний розсуд грошових сум на задоволення всіляких місцевих потреб, охорони громадської особистої та майнової безпеки і закінчуючи задоволенням самих дрібних місцевих громадських потреб[2][3].

Динамічний управлінський момент присутній і у визначеннях місцевого самоврядування, що наводяться іншими авторами. Самоврядування, вважає, наприклад, А. Ященко, - це форма здійснення державних функцій тією чи іншою мірою незалежними від держави особами та установами. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення[3][1].

Такої ж точки зору дотримувався і відомий німецький учений Г. Єллінек, який визначав місцеве самоврядування як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, - управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб»[4][2].

Управлінський підхід до визначення місцевого самоврядування має місце і в сучасній науковій літературі. Місцеве самоврядування являє собою багатогранну діяльність місцевого співтовариства по вирішенню тих завдань, які стоять перед ним, на основі принципів самоорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою поліпшення життя населення[1][3].

Отже, визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в Україні - гарантоване державою право та реальна діяльність територіальних громад - жителів сіл, селищ, міст - які безпосередньо і через органи місцевого самоврядування самостійно вирішують питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити ще його основні принципи.

1.2 Система місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціально-корисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. «Місцеве самоврядування, - зазначається в Конституції України, - здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна» (ст. 140). Перераховані елементи цього організаційного механізму являють собою систему місцевого самоврядування. Графічно це може мати такий вигляд, як зображено на малюнку.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Тут слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування немає і, в принципі, не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад, - так аргументують свою позицію ці автори[1][1].

Нам видається, що наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і, так звані, системні комплекси. В останньому випадку йдеться вже не про одну, а про кілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс або, так звану, складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст. 5). Саме це ми і мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частин 1, 3 ст. 140 Конституції України[2][2], а також Закону (ч. 1 ст. 6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від iмені та в її iнтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. і ст. 10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування, за ч. З ст. 140 Конституції України, є «їх», тобто сільських, селищних, міських рад, виконавчими органами, а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними i підзвітними (частини 1, 2 ст. 11 Закону). Очолює виконавчій орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч. 2 ст. 141 Конституції України, статті 12, 42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів місцевого самоврядування - представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками), було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б і основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборного права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана працююча корпорація, що сама приймає відповідні рішення і сама ж, своїми силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування функцій і повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. 3 ст. 10, статті 26-42).