Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

З урахуванням специфіки публічно-владного механізму місцевого самоврядування, офіційного, службового та професійного характеру статусу посадових осіб місцевого самоврядування, в Його структурі можна виділити наступні елементи: а) юридичні норми, що його встановлюють; б) його правові принципи; в) підстави, порядок набуття і припинення статусу; г) правосуб'єктність; д) компетенцію; є) обмеження, пов'язані з цим статусом; с) внутрішньо-організаційні відносини щодо посадових осіб у межах органу місцевого самоврядування і зовнішні, що мають публічний характер; ж) відповідальність; з) гарантії, встановлені законодавством для цих посадовців,

Системно-структурний підхід до вивчення правового статусу вимагає не тільки вирізнення його складових частин, а й визначення ролі кожної з них у сутності досліджуваного явища. Щодо цього питання єдності поглядів серед науковців не спостерігається. М.І. Корнієнко вважає, що основними елементами правового статусу будь-якого органу чи посадової особи є передусім його функції й компетенція, при цьому перший елемент - функції — завжди є визначальним, а другий — компетенція - залежним, хоча останній значно впливає на перший[1][1]. К.Є. Соляннік підкреслює важливість юридичної відповідальності як найактуальнішого елемента правового статусу місцевих посадовців сьогодення, завдяки якому встановлюється механізм позитивної соціальної відповідальності, результатом якої є підвищення рівня загальної культури службовця, а також створення високоморального корпусу публічних діячів територіальної громади. [2][2]

Але абсолютизація одних елементів статусу (особливо якщо йдеться про посадовий статус) і присвоєння їм властивостей головних, основоположних, визначальних призводять до нівелювання інших елементів, зведення їх у ранг менш важливих, другорядних, похідних, що може викликати негативні тенденції в публічно-владній та інших пов'язаних з нею сферах діяльності посадових осіб. У зв'язку з цим, виходячи з універсальності категорії "правового статусу", можемо стверджувати, що кожен з його складників відіграє важливу, іманентну лише йому функціональну роль у системі елементів, які повинні одержати суспільно-необхідне змістовне наповнення й бути збалансованими. Тому від рівня досконалості й повноти юридичної фіксації елементів правового статусу значною мірою залежить чіткість і прозорість, ефективність і результативність діяльності посадовців, запобігання корупції, зловживання владою, бюрократизму, свавіллю, використанню наданих повноважень у партійних чи корпоративних інтересах та іншим негативним явищам.

Відповідно до ч.1 ст.7 Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування"[3][3] правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією, законами України „Про місцеве самоврядування в Україні[1]"[1], „Про статус депутатів місцевих рад"[2][2], „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів"[3][3] та іншими законами. Інакше кажучи, юридичні норми, що встановлюють даний статус як базовий, повинні міститися виключно в законах України і в своїй сукупності складають міжгалузевий інститут права. Ось чому перед законодавцем постає завдання забезпечення стабільності (хоча б відносної), єдності статусу, його соціально-правової захищеності й гарантування.

Провідну роль у регулюванні статусу посадовців місцевого самоврядування відіграють конституційно-правові норми, хоча питома вага норм інших галузей публічного права (особливо адміністративно-правових) теж значна. Зазначені норми мають установчий та імперативний характер І виступають як приписи, заборони, зобов'язання, веління тощо. Однією Із засад конституційного ладу України є норма-принцип, відповідно до якої посадові особи місцевого .самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбаченої Конституцією й законами України, тобто їх діяльність мас здійснюватися в чітко окреслених нормативно-правових межах. Детальної регламентації має набути компетенція посадовців - носіїв публічно-владних повноважень. Так, ч.3 ст.141 Конституції України встановлює, ще статус голів та їхні повноваження визначаються законом.

Щодо тих категорій посадових осіб, діяльність яких спрямована на забезпечення виконання владних повноважень і має внутрішньо-організаційний характер, то питання їх компетенції регламенту нормами локальної правотворчості, зокрема, посадовими Інструкціями, розподілом обов'язків, положеннями про структурні підрозділи, що затверджуються керівниками органів місцевого самоврядування. Система посадових осіб визначається затвердженою структурою органу місцевого самоврядування, в якому вони проходять службу, і є ієрархічною, тобто в основі її побудови лежить принцип субординації. Тому незрозумілим є те, чому в 4.2 ст.7 Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування", де встановлюється перелік правових актів, якими керуються посадовці у своїй діяльності, не зазначено, що вони повинні керуватися актами не тільки органів, а й посадових осіб, які очолюють відповідні органи. Т хоча висновок про де можна зробити, проаналізувавши повноваження відповідного голови, закріплені Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", все ж таки більш правильним і доцільним вбачається перелічити в межах однієї норми закону всі акти, якими мають керуватися у своїй діяльності посадові особи місцевого самоврядування.

Аналізуючи законодавче регулювання правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування можна виявити також інші його вади, серед яких (а) недосконалість легальних визначень посадових осіб і служби в органах місцевого самоврядування, (б) слабкий механізм контролю за додержанням права рівного доступу громадян України до такої служби, (в) відсутність чітких кваліфікаційних вимог до освіти та професійної підготовки, що викликає неоднозначні тлумачення на практиці, (г) невідповідність класифікації і встановлених категорій посад, що їх обіймають посадовці, рівню важливості завдань, вирішення яких забезпечують; (д) значний обсяг антикорупційних обмежень, дієвість яких викликає сумніви, та ш. Указані та деякі інші недоліки об'єктивно перешкоджають реалізації наявного кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування, а також залученню до служби в них кваліфікованого персоналу.

Важлива роль у забезпеченні реалізації завдань та функцій державної служби належить посадовим особам. Вони, будучи частиною управлінських кадрів, Безпосередньо беруть участь у їхньому формуванні. Посадова особа є професійним виконавцем управлінських функцій. Вона має особливий правовий статус, який надає їй змогу активно впливати на виконання завдань відповідної організаційної структури.

Посадова особа наділена всіма правовими засобами для забезпечення ефективного функціонування відповідної організації. О.В.Петришин наголошує, що специфіка діяльності і правового статусу цієї категорії службовців полягає у "здійсненні в нутрі організаційного на основі прямого підпорядкування управління відповідним колективом"[1][1]. Посадова особа є носієм владних повноважень, у зв'язку з чим виконує організаційно-розпорядчі функції та в межах посади правомочна застосовувати заходи примусу. Крім повноважень, передбачених посадою, ця категорія службовців наділена правом представляти інтереси тої чи іншої організаційної структури, або організації в цілому, у відносинах з іншими суб'єктами. А відтак вона є спеціальним суб'єктом управлінського процесу, що відображено через її правовий статус.

Поняття "правового статусу" можна сформулювати як певну систему можливостей особи, які визначають її правове становище в державі. Розрізняють загальний і спеціальний правовий статус. Загальний правовий статус закріплений Конституцією та законодавством України і визначає основи правового становища особи в державі. Змістом правового статусу П.М.Рабінович називає "комплекс прав та юридичних обов'язків особи".[2][2]

Визначаючи особливості адміністративно-правового статусу посадової особи, зауважує О.В.Петришин, потрібно виходити і положення про те. що "правовий статус даних суб'єктів є спеціальним відносно до правового статусу громадян і не може розглядатися поза зв'язком зі змістом і обсягом основних (конституційних) прав, свобод, обов'язків і відповідальності особи".[3][3] Такий підхід є правомірним, оскільки адміністративно-правовий статус - це сукупність прав і обов'язків у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Але якщо ми розглядаємо посадових осіб, як спеціальний суб'єкт управління, то головну увагу треба зосереджувати на службово-правовому статусі, який с частиною адміністративно-правового статусу службовців і його виникнення зумовлено заміщенням особою відповідної посади[1]. [1]

Ю.М.Старілов, аналізуючи основи правового становища службовців в управлінському процесі, визначив, що їх правовий статус є "змістом (суттю) державно-службових відносин і розкривається через встановлення їх прав, обов'язків, відповідальності"[2]. [2] Продовжуючи цю думку, Д.М.Овсянко наголошує, що права і обов'язки є "особливим видом встановлених і гарантованих державою заходів необхідної і можливої їх поведінки в сфері державно-службових відносин"[3]. [3] Йдеться саме про службові обов'язки та права, які є частиною компетенції відповідної організаційної структури і окреслені конкретною посадою.

Характеризуючи посадову особу як суб'єкта адміністративно-правові відносин. Д.М.Бахрах зазначає, що кожен громадянин виступає як індивідуальний суб'єкт правовідносин, проте коли він набуває статус) службовця, який "виконує певну посаду, сукупність прав і обов'язків, пов'язанні з відповідною соціальною роллю", терміном "громадянин" не охоплюється[4]. [4]

Ю.Н.Старілов визначає статус службовців як "диференційовану і комплексну систему, яка має вертикальну і горизонтальну структуру". Таке тлумачення дає змогу охарактеризувати також місце посадової особи в службовій ієрархії. Якщо вертикальний поділ залежить від категорії посади, яку займає службовець, то горизонтальний рівень зумовлений завданнями окремого виду служби. Посадова особа наділена спеціальним колом службових повноважень, які спрямовані на забезпечення управління відповідною структурою і колективом.

Визначаючи особливості статусу посадової особи, В.М.Манохін називає її "носієм повноважень двоякої природи"[1]. [1] За словами автора, якщо виконавчо-розпорядчі повноваження належать органу управління, то. реалізуючи їх посадова особа безпосередньо виступає від імені цього органу і крім процедурних прав своїх власних не виконує. Такої ж думки дотримуються Д.М.Бахрах і АЛ. Щербак[2]. [2]

Характеризуючи адміністративно-правовий статус посадової особи: водночас не слід забувати про правовий статус посади, оскільки саме посада визначає "подвійну" природу повноважень посадової особи. Посада зумовлює виникнення службово-правового статусу службовця, в тому числі і посадової особи, Щоб розкрити його зміст потрібко виділити його елементи. З цього приводу висловлюють різні думки. Так окремі науковці відносять до елементів статусу "обов'язки, які особа повинна здійснити для забезпечення цілей і завдань органу і системи управління". Інші автори виділяють службові повноваження. У цьому випадку можна погодитися з Ю.О.Петровим, який визначає службові повноваження, як "обов'язки і права, що встановлюють межі здійснюваних посадовими особами управлінських функцій"[3]. [3]

Отже, службові повноваження - це комплекс службових обов'язків і відповідних прав, які забезпечують виконання посадовою особою встановлених посадою функцій. Ці функції можна об'єднати у три основні групи: організаційні, виконавчо-розпорядчі, представницькі. Вони характерні для всіх посадових осіб незалежно від виду служби. Особливістю посадових осіб, які перебувають на державних посадах, є державно-владний характер впливу на інших осіб.

Загалом зміст службових повноважень є однаковим для всіх посадових осіб, але деякі спеціальні вимоги законодавством встановлені для посадових осіб, які перебувають на державній службі. До таких вимог належить система обмежень та заборон, зумовлених характером виконуваних ними державних функцій і спрямованих на створення належних умов реалізації завдань державної служби. Такі обмеження закріплені в ст.32, 36, 37, 42 Конституції України, в ст.12 і 16 Закону України "Про державну службу"[1] [1], а також інших спеціальних законодавчих актах. У ч.3 ст.5 Закону України «Про боротьбу з корупцією»[2] [2] визначено спеціальні обмеження, встановлені для державних службовців, які є посадовими особами. Передусім, обмеження пов'язані з неправомірним використанням посадового становища та незаконного одержання доходів, зайняттям Підприємницькою діяльністю, з обмеженням політичної діяльності. Правообмеження є невід'ємним елементом правового статусу посадових осіб.

Іншим елементом адміністративно-правового статусу посадової особи є юридична відповідальність, яка перебуває у прямій залежності від особливостей службових обов'язків і прав. Враховуючи подвійність природи правового статусу посадової особи, вони несуть відповідальність як за власну неправомірну поведінку, так і за поведінку підлеглих їй службовців. Так А.І.Щербак зазначає, що посадова особа "наділена засобами для забезпечення виконання своїх розпоряджень, спрямовує діяльність інших працівників і несе відповідальність за роботу своїх підлеглих"[3]. [3]

Посадова особа є суб'єктом позитивної і ретроспективної відповідальності. Загальні засади адміністративної відповідальності цих службовців закріплені в Кодексі України про адміністративні правопорушення, іншими спеціальними актами. Згідно Закону "Про боротьбу з корупцією" суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, є державні службовці, народні депутати, депутати та голови місцевих рад. Проте крім того ст.10 визначає особливості відповідальності керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів за невживання заходів у боротьбі з корупцією. Практично це положення Закону розширює сферу його дії.

На підставі ст.14 Кодексу України про адміністративні правопорушення[1][1] посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного та громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення яких входить до їх службових обов'язків. А згідно з 4.2 ст.15 Кодексу України про адміністративні правопорушення за вчинення адміністративних правопорушень посадові особи можуть нести відповідальність за дисциплінарними статутами та спеціальними положеннями про дисципліну, якщо цими актами прямо передбачено такий порядок відповідальності.

Адміністративні стягнення, які застосовуються до посадових осіб, є значно суворішими, порівняно з відповідними стягненнями, які накладаються на громадян. Наприклад, ст.591 КпАП "Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення" визначає, що суб'єктом правопорушення є лише посадові особи. За це правопорушення передбачено адміністративний штраф у межах 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це один з найбільших розмірів штрафу, які передбачені в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

На підставі викладеного можна виділити такі основні елементи адміністративно-правового статусу: обов'язки, права, відповідальність. Важливим елементом виступають також і соціально-правові гарантії, які створює держава дія належної реалізації повноважень посадовими особами. У зв'язку з особливим змістом державно-службових відносин система соціально-правових гарантій для посадових осіб, які займають державні посади с більш значною.