Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

4

Міністерство освіти і науки України

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

Факультет правового забезпечення Спеціальність: 7.060101 — Правознавство

Кафедра конституційного права

М А Г І С Т Е Р С Ь К А   Р О Б О Т А

«Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні»

Студентки

Гаврилової Ангеліни Анатоліївни

                                                         Науковий керівник

                                                                    доктор юридичних наук ,

                                       професор

                                                                   Орзіх Марко Пилипович

Допущена до захисту «        » вересня 2009 р.

Зав. кафедри

д. ю. н., професор                                                                                    М. П. Орзіх

Одеса - 2009

Зміст:

Вступ................................................................................................................стор.3

Розділ І. Місцеве самоврядування як елемент конституційного ладу України………………………………………………………………………стор.6

1.1   Поняття та сутність місцевого самоврядування....................................стор.6

1.2   Система місцевого самоврядування......................................................стор.14

Розділ ІІ Організаційно-правові основи служби в органах місцевого самоврядування...........................................................................................стор.27

2.1 Правове регулювання служби в органах місцевого самоврядування.............................................................................................стор.27

2.2 Принципи служби в органах місцевого самоврядування....................стор.35

2.3 Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування.............стор.44

2.4 Правові обмеження щодо захисту в органах місцевого

самоврядування.............................................................................................стор.59

Розділ ІІІ Підстави, види і порядок відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування.......................................................................стор.67

3.1 Підстави відповідальності посадових осіб місцевого

самоврядування.............................................................................................стор.67

3.2 Види відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування...стор.82

3.3 Судовий механізм реалізації юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування...........................................................................стор.91

3.4 Зарубіжний досвід юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування.............................................................................................стор.95

Висновки.....................................................................................................стор.107

Список використаних джерел.................................................................стор.110

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Україна від перших років незалежності прагне рухатися шляхом побудови правової держави та створення якісно нового суспільства, в якому мають забезпечуватися пріоритети загальнолюдських цінностей. Вона з кожним роком наполегливіше претендує на визнання її іншими державами світу цивілізованою країною, яка прямує у своєму розвитку шляхами забезпечення неухильного дотримання прав людини і верховенства права.

Особливе місце у здійсненні реформи конституційного права належить формуванню принципово нових механізмів, які дозволять реалізувати конституційні гарантії прав і свобод громадян. Незважаючи на часті зміни, чинне законодавство не завжди спроможне виконувати охоронну функцію. Недостатнє використання засобів юридичної відповідальності в сфері місцевого самоврядування призвело в ній останнім часом до зростання кількості адміністративних проступків.

Місцеве самоврядування, покликанням якого є забезпечення всебічного здійснення захисту прав і свобод громадян, потребує найсуворішого і прискіпливішого ставлення до правопорушень в цій сфері. А особливої уваги потребує правове регулювання статусу посадової особи в сфері місцевого самоврядування. Адже керівники всіх рівнів та інші посадові особи, завдяки особливостям свого соціального статусу та наданим державою повноваженням мають можливість впливати на значну кількість людей. В разі ж протиправного використання посадовими особами наданих повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг маємо порушення прав і свобод інших громадян.

Слід зазначити, що ця проблема ще не стала предметом розгорнутих наукових досліджень, особливо вимог до посадової особи в сфері місцевого самоврядування як спеціального суб’єкта юридичної відповідальності, коли сьогоднішні стандарти відносно ролі, місця та характеру діяльності посадової особи вийшли далеко за межі тих уявлень, які склалися впродовж десятиліть в умовах жорсткого адміністрування та централізації за радянських часів.

Отже, незважаючи на законодавчу регламентацію, в даний час питання відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування у вітчизняному законодавстві вирішуються неповно та суперечливо. Іноді перенесення цієї відповідальності з сфери формально-юридичної в сферу практичну є проблематичним та фактично нереальним. Все це свідчить про те, що система санкцій, які використовуються стосовно органів та посадових осіб місцевого самоврядування, потребує свого вдосконалення, поповнення арсеналу, породжує необхідність закріплення цілого комплексу проблем, пов'язаного з механізмом їх відповідальності: процедурою звільнення від відповідальності, застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленням меж відповідальності; заміною одних видів відповідальності іншими тощо.

Мета і завдання дослідження. Метою даної роботи є комплексне системне дослідження відповідальності посадових осіб у сфері місцевого самоврядування, обґрунтування правових і організаційних засад удосконалення юридичної відповідальності в сфері місцевого самоврядування.

Відповідно до поставленої мети в роботі зосереджується увага на вирішенні наступних завдань:

- з’ясувати змістовну сутність юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні, її розвиток та законодавче регулювання;

- визначити основні засади юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування;

- дослідити правовий статус посадової особи у сфері місцевого самоврядування;

- визначити концептуальні основи удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері місцевого самоврядування.

Об’єктом дослідження виступає реальний стан суспільних відносин, які виникають при притягненні до юридичної відповідальності посадових осіб у сфері місцевого самоврядування.

Предмет дослідження складають заходи юридичної відповідальності, правовий статус посадової особи в сфері місцевого самоврядування, вітчизняна та закордонна нормативна база, що визначають засади юридичної  відповідальності в сфері місцевого самоврядування

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі використано сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, яка є предметом дослідження. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначені загальні засади юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування в Україні. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити практику, проаналізувати емпіричну інформацію, яка стосується теми даного  дослідження. Історико-правовий метод застосовувався для вивчення становлення та подальшого розвитку юридичної відповідальності. За допомогою формально-юридичного методу було досліджено зміст правових норм, які передбачають юридичну відповідальність за порушення законодавства у даній сфері, сформульовано пропозиції по їх удосконаленню.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, Закони України та інші нормативні акти, що стосуються адміністративної діяльності органів виконавчої влади та правового статусу посадових осіб у сфері державного управління.

Сформульовані у роботі теоретичні висновки ґрунтуються на працях українських і зарубіжних вчених за напрямом юридичної відповідальності. Зокрема, науковим розробкам щодо зазначеної проблематики присвячені роботи таких фахівців, як  М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, В.В. Кравченко, М.І. Корнієнко, В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, Ю. Ю. Бальний та інші.

РОЗДІЛ 1. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ЕЛЕМЕНТ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ УКРАЇНИ

1.1. Поняття та сутність місцевого самоврядування

Загальні засади місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»[1][1] (далі - Закон), іншими законами про місцеве самоврядування, система яких перебуває у стадії свого становлення, та такими, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (cт, 24). Крім цього, відповідно до cт. 9 Конституції України[2][2], частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську хартію місцевого самоврядування[3][3] (далі - Хартія), згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України через Закон України від 15 липня 1997 р. «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування[4][4]».

Держава, якщо вона демократична, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в її конституції (ст. 2). В нашій країні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).

У кожній державі, залежно від особливостей її політико-територіального й адміністративно-територіального устрою, форми правління та політичного режиму, історичних, національних, географічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має специфічну правову форму та назву.

Так, Велика Британія уславилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад (комун) та крупніших спільнот, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління такого роду за ініціативою пруського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися «місцевим самоврядуванням»[1][1]. В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття «муніципальне управління», в Японії - «місцева автономія», у Франції - «територіальна децентралізація» і т. ін.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування, передусім, доцільно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які наводяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування, зазначається в Основному Законі України, «є правом територіальної громади - жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч. 1 ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як «гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч. 1 ст. 2).

Ці відмінності в законодавчому визначенні місцевого самоврядування виникли, безумовно, під впливом Хартії, яка визначає місцеве самоврядування як «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (ч. 1 ст. 3).

Тут слід зазначити, що ст. 3 Хартії наведена нами в її офіційному перекладі з англійської мови, здійсненого МЗС України. Проте на сьогодні існують інші, неофіційні переклади Хартії, в яких мають місце суттєві розбіжності з офіційним перекладом. Це стосується, передусім, назв суб'єктів місцевого самоврядування (замість «органів місцевого самоврядування» -«місцевих властей»), а також тих питань, які є предметом місцевого самоврядування (замість «суттєвої частки державних справ» - суттєвої частки громадських або публічних справ») та ін.

Нам видається, що наведене в офіційному перекладі ст. 3 Хартії визначення місцевого самоврядування ґрунтується на державницькій концепції місцевого самоврядування, проте, у спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування висловлюються й інші точки зору[1][1]. У зв'язку з цим наведемо текст частини першої статті 3 Хартії в її англомовному виразі: «Concept of local self-government

1. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial shave of public affairs under their own responsibility and in the interest of local population».

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція України та Закон називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.