Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Властивою зарубіжній муніципальній практиці є й така санкція, як відкликання посадових осіб. Як правило, у демократичних державах пра-во відкликання як атрибут імперативного мандата застосовується саме на місцевому рівні. Про це свідчить досвід Японії, США, Швейцарії, Росії та інших країн. В останніх трьох країнах, які є федераціями за своїм державним устроєм, право відкликання на федеральному рівні не визнається, однак у окремих штатах, кантонах, суб'єктах вказаних федерацій право відкликання певних посадових осіб може бути здійснено. Так, у Швейцарії, як правило, виборці вправі на референдумі прийняти рішення про дострокове припинення повноважень кантонального парламенту, тобто всі депутати представницького органу кантону відкликаються одночасно. У Росії аналогічний порядок припинення повноважень виборних посадових осіб врегульований у законодавстві ряду суб'єктів Російської Федерації. Варто зазначити, що інститут відкликання щільно пов'язаний із такою санкцією, як дострокове припинення повноважень органу або посадо-вої особи місцевого самоврядування та іншими заходами негативного характеру. Так, у Японії населення може вимагати відкликання депутатів, розпуску муніципальних зборів (ці питання вирішуються комісією по кон-тролю за виборами абсолютною більшістю голосів на вимогу не менш 1/3 складу комісії), прийняття зборами тієї чи іншої обов'язкової постанови (окрім тієї, яка стосується податків та фінансів, на вимогу не менш 1/15 виборців цього муніципалітету), проведення ревізії фінансово-бюджетної діяльності муніципальних органів[42][1].

Більш детально проілюструємо застосування інституту відкликання на прикладі Республіки Перу, де громадяни мають право відкликання таких посадових осіб: алькальдів (голова муніципального виконавчого органу), рехідорів (членів муніципальних рад), посадових осіб виборних осіб регіонального рівня, виборних магістратів (судових посадових осіб). Право відкликання щодо виборних посадових осіб муніципального та регіонального рівнів не може бути здійснено протягом першого та останнього року терміну їх повноважень. З ініціативою відкликання вправі виступити виборці певного виборчого округу. З цією метою вони подають у відповідний виборний орган заяву, під якою мають бути підписи не менш як 25 % виборців, але не більше ніж 400 тис. підписів. Національна судова рада по виборах призначає дату голосування про відкликання, причому таке голосування має відбутися не пізніш ніж через 90 днів після подання заяви. Відкликаною вважається виборна особа, якщо за відкликання проголосувало більше половини виборців (50 % плюс один голос). Вакансія, яка відкрилась у результаті відкликання, заповнюється шляхом видачі мандата Національною судовою радою по виборах особі, яка йде наступною у списку. Однак якщо відкликаними є не менш однієї третини членів муніципальної ради, призначаються дострокові вибори[43][2].

Поширеною є й така міра відповідальності, як скасування, визнання не-конституційними (недійсними) актів органів місцевого самоврядування. Незважаючи на дискусійність у сучасній науці питання щодо віднесення інституту скасування або визнання нормативних актів недійсними взагалі до заходів юридичної відповідальності, зарубіжна муніципальна практика багата прикладами закріплення на конституційному рівні такого роду мір. Так, ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів передбачає, що рішення органів провінцій і муніципалітетів можуть бути скасовані тільки указом Короля і тільки в тому випадку, якщо вони суперечать закону або суспіль-ним інтересам. Стаття 98 Конституції Республіки Білорусь встановлює, що рішення місцевих Рад депутатів, які не відповідають законодавству, скасовуються Радою Республіки. Рішення місцевих виконавчих і розпо-рядчих органів, які не відповідають законодавству, скасовуються відпо-відними Радами депутатів, вищими виконавчими і розпорядчими органа-ми, а також Президентом Республіки Білорусь (ст. 122). Згідно зі ст. 82 Конституції Киргизької Республіки рішення органів місцевого самовряду-вання, що суперечать Конституції Республіки, скасовуються Конститу-ційним Судом. Політичною Конституцією Колумбії передбачається, що до повноважень Губернатора як представника Уряду та глави місцевої адмі-ністрації належить перевірка актів Муніципальних рад та мерів з точки зору їх конституційності або законності, скасування актів мерів та направ-лення актів Муніципальних рад до компетентного суду для вирішення пи-тання про їх дійсність.

Слід зазначити, що процедура контролю за законністю нормативно-правових актів місцевого самоврядування переважно є не постійною, а здійснюється у режимі ad hoc, тобто по мірі того, коли в орган контролю надходить інформація, яка свідчить про проблематичність легальності то-го чи іншого рішення.

Іноді щодо органів місцевого самоврядування може застосовуватися така санкція, що пов'язана із зазначеними вище заходами, як перехід повно-важень до інших органів публічної влади. Так, згідно зі ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів повноваження з врегулювання та ведення внутрішніх справ у випадку «злісного порушення органами провінцій і муніципалітетів покладених на них обов'язків» переходять до парламенту Королівства. Такі заходи передбачені й у Конституції Бразилії, у якій закріплені підстави для здійснення втручання штатів у справи муніци-палітетів та призначення урядом штатів своїх уповноважених (інтервенторів), яким на певний строк може бути передане управління муніципією з одночасним призупиненням діяльності муніципальної ради.

У зарубіжній практиці існує й така форма відповідальності, як муніципальне банкрутство. Банкрутство муніципалітету є однією з найрадикальніших санкцій. Вона застосовується рідко, але є достатньо ефективним превентивним засобом попередження різнопланових політичних, економічних або інших кризових ситуацій у місцевому співтоваристві. Поши-реним цей інститут є у США, де питання муніципального банкрутства ре-гулюються Федеральним Кодексом Банкрутств, яким присвячена окрема глава, із поправками, прийнятими Законом про поправки до муніципального банкрутства[44][1]. Головна мета цього закону - дати муніципальній оди-ниці «новий старт», дозволити їй продовжити функціонувати у тій самій формі, в якій вона увійшла у банкрутство, у той час, коли вона розраховується з боргами та повертається у стан платоспроможності.

Основна ідея, яка закладена у законі, - не застосування будь-яких санкцій щодо муніципалітету-боржника, а його підтримка, надання допомоги у виході з фінансової кризи (іноді навіть із значними втратами для кредиторів). Логіка тут є такою: муніципальна одиниця у стані банкрутства нагадує індивідуального банкрута - тягар боргу (якщо він досить високий) буде зачіпати платників податків міста, а отже, сковувати ініціативу та знижувати фінансову активність, платники податків припинять сплачувати податки, якщо ставки занадто великі, а громадяни при цьому не отримують прибутку, тому що весь прибуток переходить кредиторам. Муніципальне банкрутство за логікою федерального закону, отже, будується на ідеї, що боржник буде продуктивнішим, якщо позбавиться тягаря боргу[45][2].

Варто зазначити, що для визнання банкрутом та отримання права на захист згідно з Кодексом Муніципальних Банкрутств муніципалітет має відповідати певним вимогам. Передусім одиниця, яка потребує захисту, згідно з Кодексом має бути муніципалітетом, яким визнається «політичний підрозділ штату або політичне агентство або інструмент штату». До категорії муніципалітетів, відповідно, закон відносить графства, міста, тауни, спеціальні округи та різні публічні агентства або інструментарії штату.

Другою вимогою для того, щоб розпочати процедуру банкрутства, має бути «сумлінність». У справах про муніципальні банкрутства це передбачає вимогу виконання муніципальним боржником певних спроб для того, щоб вийти з фінансового стану до звернення до суду з банкрутств. Зокрема, муніципалітет повинен мати угоду з кредиторами, які підтримують запро-понований їм відповідно до Кодексу план врегулювання боргу, або зазнати невдачі у досягненні такої угоди, незважаючи на сумлінність переговорів,

Також, для того щоб бути визнаним банкрутом та розраховувати на захист згідно з Кодексом, муніципалітет має бути уповноваженим штатом подавати петицію за відповідними положеннями Кодексу; має бути не-спроможним або нездатним оплатити борги, коли скінчився термін їх оп-лати; він має внести петицію добровільно[46][1].

Режим виходу зі стану банкрутства за законодавством є практично однаковим для всіх муніципалітетів, незважаючи на об'єктивний або суб'єктивний характер чинників, які спричинили кризу. Так, наприклад, місто Південний Таксон (штат Арізона) було визнане банкрутом внаслідок інциденту, в якому поліцейський випадково поранив свого колегу, який після цього виграв у суді позов проти міста на суму 3,6 млн доларів. Місто Клівленд (штат Огайо) було на межі банкрутства внаслідок неефективного та невмілого управління муніципальною електричною компанією. Місто Челсі (штат Масачусетс) стало неспроможним через невірну політику корумпованого керівництва.

У більшості випадків хронічні фінансові труднощі муніципалітетів е свідченням (або наслідками), головним чином, управлінської неспроможності - неспроможності муніципальних влад сумлінно керувати справами, які перебувають у їхньому віданні. Незважаючи на те, що штати, як правило, без особливого ентузіазму надають своїм муніципалітетам право на звернення до захисту федерального закону, механізм банкрутства е вельми продуктивним і корисним як для самих штатів, так і насамперед муніципалітетів. За будь-яких ситуацій дати місту «новий старт» означає лише допомогу, а не здійснити репресії або вжити заходів превентивного характеру. Фактичне заохочення неспроможного керівництва, але не усунення вірогідності виникнення тотожних ситуацій у майбутньому, можливо, потребує інших, більш радикальних заходів, аніж «новий старт».

Так, наприклад, практика деяких штатів тривалий час демонструє ефективність таких, більш жорстких порівняно з муніципальним банкрутством, заходів по виходу зі стану неспроможності, як інститут «ресиверів» (судових виконавців). Сутність цього інституту полягає в тому, що іноді су-дом, а частіше за все легіслатурою або губернатором штату в муніци-пальній одиниці, яка перебуває у стані фінансової або управлінської кри-зи, призначається свого роду довірена особа штату.

Так, місто Екорс (штат Мічиган), наприклад, прийшло до режиму реси-верів у 1986 р. після кількох років незбалансованого бюджету та 6 млн доларів неоплачених боргів. Ресивером було приватизовано більшість муніципальних служб (включаючи збирання снігу, підрізання дерев, прибирання вулиць тощо), закрито установи, які фактично не використовувалися (включаючи ковзанки та бібліотеки), продано будинок Департаменту громадських робіт та вжиттям інших заходів ліквідовано протягом трьох років заборгованість міста.

Встановлення режиму судових виконавців фактично означає введення прямого штатного правління в муніципальній одиниці із згортанням (у тому чи іншому обсязі) демократичних процедур: діяльність виборних посадових осіб муніципалітету призупиняється або припиняється. У випадку коли виборні посадові особи продовжують функціонувати, з їхнього відан-ня вилучаються всі фінансові питання. За такого режиму також не засто-совуються демократичні процедури при прийнятті рішень. Однак вва-жається, що такі заходи визнаються в цілому правомірними, оскільки де-мократичний порядок прийняття рішень, звичні демократичні процеси за-знали фіаско у здатності забезпечити нормальне функціонування цієї муніципальної одиниці.

Незважаючи на ефективність дії інституту ресиверів, штати рідко на практиці застосовують такі заходи виведення муніципалітетів зі стану кри-зи, розцінюючи їх як надзвичайні в особливо серйозних випадках управлінської та фінансової неспроможності. Як правило, відповідне законодавство штатів передбачає такі заходи, які дозволили б більш гнучко поєднувати жорсткість штатного нагляду та розумні межі місцевої демократії[47][1].

Дещо по-іншому виглядає певною мірою аналогічний американській моделі «банкрутства» інститут у Польщі. Так, у випадку неодноразового порушення радою гміни Конституції чи законів Республіки Польща Сейм за поданням Прем'єр-міністра може прийняти рішення про розпуск ради гміни. У такому разі Прем'єр-міністр за поданням міністра внутрішніх справ та адміністрації призначає особу, яка на період до обрання нових ор-ганів гміни виконує функції цих органів. Якщо правління гміни неоднора-зово порушує Конституцію чи закони, то воєвода звертається до ради гміни з проханням вжити необхідних заходів, а у разі якщо таке звернення є безрезультатним, то воєвода звертається з пропозицією до Прем'єр-міністра про розпуск правління гміни.

У разі відсутності надій на швидке виправлення ситуації та явної не-спроможності органів гміни виконувати свої функції голова Ради міністрів має право призупинити діяльність цих органів та встановлювати правління урядового комісара строком до двох років, але не довше як до обрання правління радою наступного скликання. Встановлення комісарсь-кого правління можливе після попереднього пред'явлення претензій орга-нам гміни та вимоги про негайне представлення програми виправлення си-туації у гміні (§ 2 ст. 97 Закону «Про гмінне самоврядування»). Урядового комісара призначає Прем'єр-міністр за поданням воєводи, кандидатуру якого представляє міністр внутрішніх справ та адміністрації. Урядовий комісар бере на себе виконання завдань та повноважень гміни. Тим самим тимчасово   призупиняється право населення здійснювати окремі повноваження місцевого самоврядування, але без заборони громадських самоврядних структур. Несприятливі наслідки в цьому випадку виявля-ються в тому, що централізоване управління зобов'язується забезпечува-ти лише гарантований загальнодержавний мінімум соціальних благ громадянам[48][1].

Варто згадати й російський досвід. Так, у Російській Федерації ще під час підготовки профільного закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у проекті, підготовле-ному Урядом РФ та внесеному Президентом РФ (так званий президентсь-кий проект), було запропоновано ввести поняття банкрутства місцевого співтовариства. Згідно з проектом під фінансово-економічною неспро-можністю місцевого співтовариства розумілася відсутність на його території джерел доходів бюджету, необхідних для забезпечення мінімальних державних соціальних стандартів, а також нездатність органів місцевого самоврядування задовольнити вимоги кредиторів з оплати товарів (робіт, послуг) у зв'язку з незадовільною структурою бюджету, яка виникла в ре-зультаті діяльності органів місцевого самоврядування. Важливою ознакою фінансово-економічної неспроможності місцевого співтовариства визна-чалося призупинення його поточних платежів, якщо органи місцевого са-моврядування не забезпечують або завідомо не здатні забезпечити вико-нання вимог кредиторів протягом трьох місяців з дня настання строків їх виконання.