Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Є пропозиції, в яких передбачаються внесення наступних змін до ст. 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією», в якому слід після слів «або інше усунення від виконання функцій держави» доповнити таким положенням: «Рішення суду про звільнення з роботи є остаточним, якщо воно не буде скасоване судом вищої інстанції». Те, що юридичної відповідальності сьогодні не несе територіальна громада, оскільки серед усіх суб'єктів місцевого самоврядування вона не є юридичною особою, не можна вважати нормальним явищем[32][1].

До того ж, в своїй діяльності посадові особи місцевого самоврядування мають виконувати ви­моги не лише правових норм, але й норм моралі та службової етики. Отже, аспект поєднання юри­дичної відповідальності з моральною відповідаль­ністю підкреслює комплексний характер правової відповідальності та важливість діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у забезпеченні прав і свобод відповідної територі­альної громади в цілому та окремих громадян, підприємств, установ, організацій тощо.

Отже, механізм реалізації юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні слід розглядати як дворівневий: перший - це державна відповідальність, закріплена чинною Конституцією та іншими законодавчими актами; другий рівень - відповідальність, що забезпечується місцевим самоврядуванням і знаходить закріплення у локальних нормативно-правових актах, зокрема у статутах територіальних громад. Інститут відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні сприяє створенню належних умов для реалізації природного права таких громад вирішувати питання місцевого значення та відповідати за свої вчинки.

3.3. Судовий механізм реалізації юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування

Ідея, що поставлена в основу формування України як правової держави, розуміється як необхідність суспільного розвитку, що виступає основою метою нашого суспільства і держави. Правовою держава стає тільки тоді, коли право виступає як центр життя суспільства, коли відносини між громадянами засновані на праві, а не на силі, коли стійкість і недоторканність правового статусу громадянина гарантована правосуддям, у якому реалізований правовий зв’язок між державою та особистістю. На сьогоднішній день актуальними є питання, пов'язані із захистом прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушені, з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

7 лютого 2002 р. прийнятий Закон України «Про судоустрій»[33][1], який визначив правові засади організації судової влади при здійсненні правосуддя в Україні, встановив нову систему судів загальної юрисдикції. Саме цим Законом передбачено, що систему судів загальної юрисдикції утворюють місцеві суди, апеляційні суди, Апеляційний суд України, Касаційний суд України, вищі спеціалізовані суди і Верховний Суд України.

Сучасний стан суспільних відносин в Україні, необхідність подальшого врегулювання правовідносин в усіх сферах життя держави та її громадян, розв'язання взятого державою перед народом України та світовим співтовариством завдання розвитку і зміцнення демократичних засад законодавства в цілому і законодавства про судочинство зокрема, потреби судової практики зумовлюють зміни у вітчизняному процесуальному законодавстві, у тому числі в адміністративному.

Права і свободи людини та громадянина відповідно до Конституції України[34][1] (ст. 55) захищаються судом. Зміст цього конституційного права полягає в тому, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Реалізація права на оскарження в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, відбувається завдяки конституційним механізмам, під якими розуміють систему правових засобів, спрямованих на захист прав та інтересів громадян, що охороняються законом.

Такі механізми визначаються в залежності від предмету спору, його учасників тощо.

З набранням чинності з 1 вересня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України[35][2] (далі – КАСУ) рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень можуть бути оскаржені до адміністративних судів.

Право звернутися до суду з адміністративним позовом має будь-яка особа, в т. ч. громадянин України, іноземець, особа без громадянства, юридична особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин (статті 48, 50,104 КАСУ).

Статтею 3 КАСУ визначено, що адміністративний суд - це суд загальної юрисдикції, до компетенції якого Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних спорів. До місцевих адміністративних судів належать місцеві (районні, міські) загальні суди та окружні адміністративні суди. Згідно з ч. 2 сі. 18 КАСУ, адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, підсудні окружним адміністративним судам. Ці суди розглядають вказані справи як суди першої інстанції. Відповідно до наведеного, адміністративна справа, у якій відповідачем є орган Пенсійного фонду, повинна розглядатися окружним адміністративним судом.

Окружні адміністративні суди створюватимуться на рівні областей або їхніх частин.

Новелою в процесуальному законодавстві є норма, яка міститься у частині другій цієї ж статті Кодексу. Згідно з цією нормою, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Цим передбачається, що повідомлені позивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача, про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач - орган влади - їх не спростує. Таким чином, запроваджено презумпції вини адміністративного органу. Потенційний обов'язок органу державної влади довести в суді правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності повинен посилити його відповідальність при прийнятті рішень, вчиненні інших дій чи допущенні бездіяльності.

До прийняття КАСУ дана категорія справ розглядалася відповідно до Цивільного-процесуального кодексу 1963 р.[36][1] (розділ „Провадження по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин”).

Проблема  суворого дотримання вимог ст. 19 Конституції України з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, які зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, пов’язана не тільки з постійним їх намаганням у підзаконних нормативних актах розширити коло своїх повноважень та інструментів впливу на права та свободи пересічних громадян та юридичних осіб, але й відсутністю дієвих механізмів притягнення до відповідальності чиновників у випадках порушень вимог ст. 19, тобто виходу за межі повноважень, визначених законами України.

Як правило, у розвинутих демократіях у випадку встановлення факту порушення з боку посадовця судові органи в обов’язковому порядку визначають розмір збитків, завданий неправомірними діями чиновника, які мають бути відшкодовані фізичній чи юридичній особі. При цьому одним із головних інструментів запобігання порушенням з боку посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування є обов’язкове відшкодування моральної шкоди, що завдана їх неправомірними діями чи бездіяльністю.

В Україні, на жаль, судова практика тільки робить початкові кроки в цьому напрямі. Хоча інститут відшкодування шкоди в чинному Цивільному кодексі України[37][1] вже отримав певний розвиток в главі 82 ЦК України, однак реалізація права на відшкодування шкоди, завданої неправомірними діями чиновників, наштовхується на ряд перепон. З одного боку, це зумовлено колізією цілої низки норм процесуальних нормативно-правових актів, а з іншого, – відсутністю реальної незалежності суддів від органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб.

Особливо це відчувається, коли йдеться про розгляд справ у місцевих судах або господарських судах за місцезнаходженням цих органів. Слід зазначити, що Кодекс адміністративного судочинства України[38][2] надав можливість оскаржувати дії посадовців за місцезнаходженням позивача, що частково «вирівнює» ситуацію.

Проте дотепер недостатнім є усвідомлення суддівським корпусом себе як окремої гілки влади. Дається взнаки і корпоративний дух, що досі панує в правосвідомості судового корпусу, який відносить себе до правоохоронних органів і разом із прокуратурою та органами внутрішніх справ «проводить» різні святкові заходи. І коли мова йде про необхідність справедливого покарання чиновництва, яке більшістю суддів усвідомлюється як елемент державної машини, до якої судді себе зараховують також, корпоративна солідарність дуже часто спрацьовує[39][1].

3.4. Зарубіжний досвід юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування

У сучасних умовах, коли відбувається лише становлення справжнього місцевого самоврядування в Україні, великий інтерес являє зарубіжний муніципальний досвід, у тому числі щодо юридичної відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування. У цій статті автор робить спробу у загальних рисах показати порядок закріплення та реалізації юридичної відповідальності суб'єктів муніципальної влади у зарубіжних країнах.

Деякі конституції зарубіжних країн закріплюють як загальний принцип, що органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні здійснювати свої повноваження у сфері власної компетенції в межах закону і під власну відповідальність, яку вони також несуть за результати своєї діяльності (ст. 118 Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, ст. 95 Конституції Киргизької Республіки, ст. 85 Конституції Республіки Казахстан).

Аналогічна формула - «під свою відповідальність» міститься у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) та Європейській хартії місцевого самоврядування (1985) - загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування - це право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно зі ст. З Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Щодо підстав цієї відповідальності, санкції, які можуть застосовуватися до «порушників» у сфері місцевого самоврядування, що застосовуються у зарубіжних країнах, можна зазначити наступне. Як правило, виділяється така підстава конституційної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, як порушення конституції, зазіхання на конституційний лад. Так, ст. 80 Конституції Республіки Таджикистан передбачає, що у випадку систематичного невиконання Меджлісом народних депутатів Горно-Бадахшанської автономної області, областей, міста Душанбе, міст і районів Конституції Маджлисі Олі вправі розпустити їх. Відповідно до п. «і» ст. 73 Конституції Грузії якщо своїми діями представницькі органи самоврядування або територіальних одиниць створюють загрозу для суверенітету, територіальної цілісності країни, для здійснення державними органами своїх конституційних по-вноважень, то Президент за згодою Парламенту може розпустити їх. Статтею 115 Конституції Республіки Албанії передбачено, що безпосередньо обраний орган одиниці місцевого управління може бути розпущений або ліквідований Радою міністрів внаслідок серйозних порушень Конституції або законів.

Також як підстава конституційної відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування може виступати порушення законодавства та здійснення дій, що суперечать суспільним (загальним) інтересам. Так, згідно зі ст. 123 Конституції Республіки Білорусь у випадку систематичного чи грубого по-рушення місцевою Радою депутатів вимог законодавства вона може бути розпущена Радою Республіки. Відповідно до ст. 242 Конституції Португальської Республіки «внаслідок дій чи бездіяльності, що грубо порушують закон» органи самоврядних одиниць (навіть обрані прямим голосуванням) можуть бути розпущені. У статті 107 Конституції Великого Герцогства Люксембург передбачається, що у випадку незаконності чи несумісності із загальними інтересами акти комунальних органів анулюються чи припиняються органами контролю. Стаття 132 Конституції Королівства Нідерландів встановлює, що рішення органів провінцій і муніципалітетів не повинні су-перечити закону чи суспільним інтересам, інакше вони скасовуються.

Людиноцентристська природа місцевого самоврядування обумовлює існування такої підстави відповідальності його суб'єктів, як порушення прав і свобод громадян. Наприклад, такого роду порушення передбачається ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, згідно з якою встановлюється можливість скасування рішень общин-них органів, які порушують права громадян.

Як свідчить зарубіжна практика, на рівні конституції закріплюються такі санкції, які можуть застосовуватися щодо суб'єктів місцевого самоврядуван-ня, як достроковий розпуск, призупинення діяльності, припинення повнова-жень, оцінка діяльності органів місцевого самоврядування, скасування або визнання неконституційними (недійсними) їх актів, перехід повноважень до інших органів публічної влади, муніципальне банкрутство тощо.

Найбільш поширеним видом санкцій, які застосовуються до органів місцевого самоврядування, є їх розпуск, призупинення діяльності, припи-нення повноважень. Так, згідно зі ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки встановлюється розпуск общинної ради як міра, яка застосовується до неї органами нагляду (урядом і губернатором землі). В Ізраїлі у випадку, якщо місцевий орган не може успішно функціонувати (порушення меж існуючого бюджету, конфлікти у місцевій раді, які створюють перепони його нормальній діяльності, порушення існуючого законодавства та ін.), міністр внутрішніх справ має право розпустити місцеву раду, призначити повторні вибори та тимчасово передати управління у цій територіальній одиниці спеціально уповноваженій ним особі[40][1]. В Австралії губернатор штату може розпустити раду та відправити у відставку мера, якщо рада діє незаконно, не виконує своїх функцій або якщо у раді немає кворуму[41][2].