Статус депутата местного совета депутатов

    Далее, в статье 3 Закона о статусе депутата местного Совета подчеркивается, что депутат при осуществлении своей деятельности и выполнении предвыборной программы руководствуется своими убеждениями и учитывает интересы и особенности развития соответствующей административно-территориальной единицы [5].

    В правовой литературе, в теории муниципального права правоотношения депутата с избирателями принято называть депутатским мандатом [16].

    Термин  «мандат» в Законе о статусе депутата местного Совета отсутствует, есть только упоминание статье 4 названного Закона о мандатной комиссии, которая образуется при открытии первой (учредительной) сессии Совета нового созыва для проверки законности избрания депутатов по всем избирательным округам и вынесения на утверждение сессии Совета решения о признании их полномочий. С момента принятия решения сессии Совета о признании депутатских полномочий, а не с момента официального установления результатов выборов по округу и определения победителя, у гражданина (кандидата) появляется депутатский мандат.

    Сам термин «мандат» (представительский, депутатский) происходит от латинского слова mandatum – поручение, наказ. Под депутатским мандатом понимается:

    1) юридическое отношение представительства,  связь депутата с избирателями;

    2) документ, удостоверяющий законность  этого представительства (депутатское удостоверение).

    Депутатский мандат приобретается исключительно одним способом – в ходе прямых выборов. При использовании той или иной избирательной системы (мажоритарная, пропорциональная, смешанная и их разновидности), при различном способе выдвижения кандидатов в депутаты (только партийные списки или выдвижение от трудовых коллективов, партий, общественных объединений, собраний граждан, путем сбора подписей избирателей) а также при изменении законодательства о местном самоуправлении будет отличаться вид депутатского мандата [11].

    Проблема депутатского мандата имеет принципиальное значение, поскольку её правильное решение позволяет более чётко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность. В настоящее время в теории представительной демократии, в конституционном и муниципальном праве принято выделять два основных вида депутатского мандата: мандат императивный (обязательный) и мандат свободный. Для того, чтобы уяснить отличительные особенности этих двух видов представительских мандатов, следует выделить несколько подходов к закреплению в законодательстве связей депутата с избирателями.

    1. Депутат представляет в выборном  органе свою партию, которая его выдвинула кандидатом в депутаты, разъясняет и старается реализовать в Совете партийную программу по вопросам местного самоуправления.

    2. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей, и представляет, прежде всего, тех избирателей, которые голосовали за него и его предвыборную программу.

    3. Депутат представляет интересы и тех избирателей, которые голосовали против него или не участвовали в голосовании, он защищает общие политические, экономические, социальные интересы избирателей округа и поддерживает с ними постоянную связь.

    4. Депутат в своей деятельности  руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями округа в обязательной форме отсутствует, учитываются интересы и проблемы всей административно-территориальной единицы.

    В последнем случае речь идет о варианте свободного мандата. Обычно такой мандат реализуется при применении пропорциональной избирательной системы, когда избиратель голосует не за конкретного кандидата по одномандатному избирательному округу, а за партийный список кандидатов по многомандатному округу, совпадающему с границами административно-территориальной единицы.

    Императивный  мандат предусматривает обязательное следование воли избирателей, но последние обычно высказываются далеко не по всем вопросам, отнесённым к компетенции органов местного самоуправления. Такой мандат сковывает творческую инициативу депутата, препятствует быстрому решению вопросов. Воля одних избирателей или социальных групп может вступать в противоречие с волей других: в таких случаях непонятно, чьи именно интересы должен представлять в местном Совете и других органах власти депутат[10]. И, наконец, существует проблема выявления интересов различных социальных групп избирателей округа (демографических, культурных, конфессиональных, политических и т.д.) или интересов большинства избирателей (квалифицированного, абсолютного, простого или относительного большинства) для принятия решения в Совете. Для этого следовало бы периодически, раз в квартал или в полгода проводить местный референдум или консультативный опрос всех жителей, а это потребовало бы затраты значительных финансовых и других ресурсов, которых у депутата да и у местного Совета нет.

    В Законе о статусе депутата местного Совета закреплены следующие элементы императивного депутатского мандата:

    1) личный приём граждан, не реже одного раза в месяц, депутатом Совета (статьи 18, 19);

    2) отчёты депутата перед избирателями округа, не реже двух раз в год (статьи 18, 21);

    3) возможность отзыва депутата избирателями округа (статья 6, а также статьи 129-154 Избирательного кодекса);

    4) проведение депутатом встреч с гражданами на территории округа (статьи 18, 20).

    В первоначальной редакции Закона Республики Беларусь «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Республики Беларусь», принятом 27 марта 1992 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1992 г., №13. Ст.217), существовал такой элемент императивного мандата как наказы избирателей (раздел IV «Организация работы с наказами избирателей»). В соответствии с вышеуказанным Законом наказами депутату Совета являлись поручения, высказанные избирателями кандидату в депутаты на предвыборных собраниях.

    Институт  наказов существовал на протяжении всего советского периода белорусской государственности и был отменён Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон о статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Республики Беларусь» от 20 марта 1996 г. №134-XIII (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1996 г., №10. Ст.125). 

    2. ФОРМЫ РАБОТЫ ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА 

    Формы работы депутатов местных Советов  определены Законом о статусе депутата местного Совета и Законом о местном управлении и самоуправлении. Кроме этого, депутат местного Совета может руководствоваться в своей деятельности другими актами законодательства, а также регламентами, принятыми местными Советами, которые в соответствии со статьей 2 Закона о статусе депутата местного Совета отнесены к актам законодательства. При этом он должен понимать, что объём и возможности реализации его полномочий определяются не только правовыми нормами, но и правоприменительной практикой, а также характером взаимоотношений с местными органами исполнительной власти. Ограничивает возможности депутатов и то обстоятельство, что все они, кроме председателя местного Совета, осуществляют свои полномочия без отрыва от трудовой (служебной) деятельности. Возможности депутата возрастают, если он одновременно является депутатом нескольких местных Советов. Однако депутат местного Совета не может быть депутатом Палаты представителей [5].

    Спорной и неприемлемой с точки зрения общепринятых принципов права представляется процедура признания полномочий вновь избранных депутатов. В соответствии со статьей 4 Закона о статусе депутата местного Совета полномочия вновь избранного депутата должны быть подтверждены депутатами вновь избранного Совета. Это значит, что депутат становится депутатом не на основании соответствующего решения избирательной комиссии, как это определено Избирательным кодексом, а только после того как по представлению мандатной комиссии Совета решение об этом примет сам вновь избранный Совет! Т.е. получается, что орган власти, состоящий из ещё неправомочных в юридическом отношении лиц, принимает решение о придании самим себе необходимых полномочий. Конечно, грубые нарушения избирательного законодательства могут быть установлены и после выборов. Однако решение о лишении по этой причине депутата депутатских полномочий должен принимать в соответствии с принципом разделения властей не Совет, а соответствующая избирательная комиссия, которая сохраняет свои полномочия до новых выборов, или суд, что у нас, к сожалению, не предусмотрено избирательным законодательством. В противном случае депутаты, составляющие в Совете твёрдое большинство, могут проявить предвзятость к депутатам (депутату), являющимися их политическими оппонентами. Причём, если статья 4 данного Закона непризнание полномочий увязывает только с нарушением законодательства о выборах, то уже подобную норму статьи 6 можно трактовать так, что лишить депутата его статуса можно и без привязки к выборам, просто приняв решение о непризнании его полномочий. Интересно, что в первоначальной редакции Закона о статусе депутата местного Совета при необоснованном отказе соответствующего Совета в подтверждении полномочий избранного депутата окончательное решение о признании его полномочий принимал по заключению прокурора вышестоящий Совет. В действующем Законе избранный депутат вообще лишён права обжаловать действия Совета о непризнании его депутатских полномочий. Недостаточно чёткой является и формулировка части статьи 6 Закона о статусе депутата местного Совета о том, что Совет может принять решение о прекращении полномочий депутата в случае вступления по отношению к нему «в законную силу обвинительного приговора суда», поскольку это может быть не уголовное преступление, а только административное правонарушение.

    Остановимся подробнее на некоторых формах работы депутата. 

    2.1. Работа депутата на сессии и в органах Совета.

    В статье 9 Закона о статусе депутата местного Совета дан перечень основных форм деятельности депутата в Совете и его органах. Это:

    – участие в работе сессий Совета и  заседаниях его органов;

    – запрос;

    – обращение;

    – участие в установленном порядке  в проверках работы государственных

    органов и других организаций;

    – предложение об устранении нарушения  законности;

    – участие в работе депутатских групп и других депутатских объединений.

    Кроме этого, в этой же статье говорится, что  деятельность депутата в Совете и его органах может осуществляться также и в иных формах, предусмотренных актами законодательства, в том числе регламентами, принятыми Советами, которые существенно могут расширить формы участия депутата в работе Совета и его органах.

    Закон о статусе депутата местного Совета разрешает народным избранникам участвовать с правом совещательного голоса в работе других Советов и заседаниях их органов при принятии ими решений, затрагивающих интересы граждан, проживающих на территории административно-территориальной единицы, в состав Совета которой он избран. Это, безусловно, расширяет возможности депутата. Однако, оптимальным решением было бы предоставление им без каких-либо ограничений права присутствовать на сессиях Советов, депутатом которых он не является.

    Кроме того, требует уточнения и содержание понятия – «участие с правом совещательного голоса», чем оно, например, отличается от простого присутствия на заседании, является ли, например, «участие с правом совещательного голоса», безусловной гарантией на выступление в прениях по обсуждаемому вопросу повестки дня или это будет зависеть от регламента работы соответствующего Совета.

    Основной формой работы депутата в Совете является участие депутата в работе самой сессии Совета или созданного им органа. Причём это не только право, но и обязанность депутата. В случае невозможности присутствовать на сессии Совета или на заседании его органа депутат обязан заблаговременно информировать об этом председателя Совета, президиум Совета либо руководителя органа Совета, членом которого он является. Если депутат без уважительных причин не является на сессии Совета или на заседания его органов, то в этом случае руководство Совета имеет право проинформировать об этом избирателей соответствующего избирательного округа.

    В статье 10 Закона о статусе депутата местного Совета говорится о том, что Совет вправе заслушать сообщение депутата Совета о его работе в Совете, а также о выполнении им решений Совета и его органов. Если право Совета заслушать сообщение депутата Совета о его работе в Совете не вызывает особых возражений, то положение о выполнении депутатом решений Совета и его органов может служить средством предъявления предвзятых и необоснованных претензий к народному избраннику со стороны руководства Совета.

    Большая часть полномочий, которые депутат  может реализовать в ходе сессии и которые перечислены в статье 11 Закона о статусе депутата местного Совета, носит очевидный, само собой разумеющийся характер. Например, что депутат имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом и его органами, или избирать и быть избранным председателем Совета. Это же самое можно сказать и о таких правах депутата местного Совета как:

    – предлагать вопросы для рассмотрения Советом и его органами;

    – вносить предложения и замечания  по повестке дня сессии Совета, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;

    – участвовать в обсуждении вопросов, задавать вопросы и давать пояснения [5].

    Тем не менее, в этой статье Закона, содержится ряд важных положений, о которых народный избранник должен знать и которые при умелом пользовании сделают его деятельность более успешной и эффективной. Например, депутат имеет право передавать председательствующему на сессии Совета текст своего выступления, а также предложения и замечания, которые подлежат включению в протокол сессии Совета. Депутат имеет право знакомиться с протоколами сессий Совета и заседаний его органов до их опубликования, а также с неподлежащими опубликованию текстами выступлений на сессиях Совета и заседаниях его органов. Исходя из смысла данной статьи, депутат должен иметь право знакомиться с содержанием всех протоколов, которые вообще находятся на текущем хранении в местном Совете. Это имеет немаловажное значение при повторном рассмотрении какой-либо проблемы или утверждении очередного бюджета.

    Депутат Совета, несогласный с решением Совета или его органа, имеет право публично изложить своё особое мнение или сообщить о нём в письменной форме. Это право депутата закреплено также в статье 11 Закона о статусе депутата местного Совета. Из этого следует, что в регламенте Совета должно быть в обязательном порядке закреплено безусловное право каждого депутата на изложение своего особого мнения в устной форме на самой сессии Совета или заседании его органа вне зависимости от желания председательствующего или воли большинства депутатского корпуса, выраженной голосованием.