Статус депутата местного совета депутатов

    В соответствии с Законом «Об административно-территориальном  делении и порядке решения  вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь», административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы[3].

    Исходя  из анализа вышеназванных нормативных актов, население не может самостоятельно (непосредственно) решить, какой населенный пункт следует считать административно-территориальной единицей и проводить там выборы депутатов.

    В этой связи следует напомнить, что, анализируя формы самоуправления и роль депутатов в их осуществлении, необходимо рассматривать местные Советы как императивную (обязательную) форму самоуправления, а общественное самоуправление – как факультативную форму, реализуемую гражданами по собственной инициативе.

    На  момент проведения выборов депутатов  местных Советов XXVI созыва (25 апреля 2010 года) существовало следующее количество административно-территориальных единиц и соответственно столько же местных Советов и исполкомов: области и территория г. Минска – 7; районы – 118; города областного подчинения – 12; города районного подчинения – 14; посёлки – 56; сельсоветы – 1288. Всего – 1495. Результаты выборов приведены в Приложении №3 [17].

    Среди других актов законодательства, регламентирующих элементы правового статуса депутата местного Совета, кроме самого Закона о статусе депутата местного Совета, имеет большое значение Закон о местном управлении и самоуправлении в редакции Закона от 4 января 2010 года и Избирательный кодекс от 11 февраля 2000 года.

    Глава 3 (статьи 12-27) Закона о местном управлении и самоуправлении конкретизирует некоторые элементы депутатского статуса и устанавливает процедуру реализации депутатских полномочий в Совете и его органах. Так, часть 2 статьи 11 устанавливает, что Советы осуществляют свою деятельность через сессии и через деятельность органов Совета, а также путем реализации депутатами Совета своих полномочий, в том числе посредством создания и деятельности депутатских групп и других депутатских объединений. В статье 12 определен порядок проведения сессии Совета. Сессия созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. В теории муниципального права принято выделять следующие виды сессии Совета:

    а) первая (учредительная) вновь избранного Совета;

    б) очередная;

    в) внеочередная.

    Очередная сессия Совета созывается согласно плану работы Совета председателем. Внеочередная сессия может быть созвана:

    1) по требованию Президента Республики  Беларусь;

    2) по требованию вышестоящего Совета;

    3) президиумом Совета;

    4) по инициативе не менее чем одной трети депутатов Совета;

    5) по инициативе председателя соответствующего исполкома;

    7) по инициативе избирателей (не  менее 10 процентов от их списочного состава);

    8) в случаях, предусмотренных регламентом Совета.

    Часть 1 статьи 17 Закона о местном управлении и самоуправлении содержит обширный перечень вопросов, решаемых депутатами исключительно на сессии, в т.ч. признание депутатских полномочий и досрочное прекращение полномочий, утверждение структуры Совета, определение порядка компенсации депутатам расходов, связанных с реализацией депутатских полномочий и другие.

    В статьях 14–16 Закона о местном управлении и самоуправлении в общем виде закреплен порядок образования органов местного Совета, а в статьях 18–20 – компетенция местных Советов различных уровней [4].

    В Избирательном кодексе, кроме порядка  проведения выборов, закреплены некоторые избирательные цензы (статьи 57, 59-60), которые также следует рассматривать как элемент статуса депутата, мажоритарная избирательная системе (2-х туровая), порядок регистрации депутатов, избранных по каждому избирательному округу (статья 91). В разделе VIII Избирательного кодекса (статьи 129-142) содержится процедура отзыва депутата. Отзыв является одним из элементов императивного депутатского мандата.

    В части 3 статьи 57 Избирательного кодекса установлено (как и в статье 1 Закона о статусе депутата местного Совета), что депутатом местного Совета может быть избран гражданин Республики Беларусь, достигший 18 лет. Депутатами местных Советов депутатов не могут быть председатели областных, Минского городского, районных, городских (кроме городов районного подчинения) исполнительных комитетов, а также судьи. Депутат местного Совета депутатов не может быть одновременно депутатом Палаты представителей (статья 59 Избирательного кодекса). Причём кандидатами в депутаты местных Советов могут быть выдвинуты граждане, проживающие или работающие на территории соответствующего Совета, а также работающие в организациях, расположенных на территории другого местного Совета, но связанные с удовлетворением потребностей населения и социальным развитием территории данного Совета (статья 60 Избирательного кодекса) [2]. 

    1.3. Роль регламентов  Советов в реализации  депутатских полномочий 

    Среди актов законодательства о статусе депутата местного Совета важная роль отводится регламентам Советов.

    Слово «регламент» происходит от французского «reglement», что означает правило, регулирующее порядок какой-либо деятельности, например проведения собраний общественной организации или процедуры деятельности органов муниципалитета или органов государственной власти. В этой связи можно также вспомнить латинский термин «regula» – правило [11].

    В юридической литературе в настоящее  время термин «регламент» употребляется в следующих значениях:

    1. Порядок ведения заседания, собрания, сессии или съезда представительного органа.

    2. Свод правил (постоянных или временных), регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности представительного органа, а также порядок работы правительства или иного органа государственной власти [16].

    В данной работе регламент рассматривается как официальный акт местного Совета, содержащий муниципально-правовые нормы, закрепляющие организационную структуру Совета и организационно-правовые формы функционирования Совета и его структур, а также закрепляющий некоторые вопросы взаимодействия Совета с иными субъектами муниципально-правовых отношений.

    Анализ  регламентов, принятых местными Советами Беларуси за последний десятилетний период, свидетельствует о наличии существенных различий в их содержании и структуре. Общий недостаток регламентов – дублирование правовых норм о принципах и функциях местного самоуправления, о выборах депутатов и руководстве местных Советов, а также о компетенции местных Советов различных уровней.

    Действующие регламенты местных Советов на 90% дублируют правовые нормы материального характера, закрепленные в актах законодательства о местном управлении и самоуправлении, и не дают ответа на вопрос, какие структуры существуют в данных Советах и, что особенно важно, какова процедура функционирования Совета и его структур[10].

    С принятием Закона о нормативных  правовых актах законодатель отнёс, согласно статьи 2 Закона, регламент органов самоуправления к нормативным правовым актам. В Законе о местном управлении и самоуправлении от 4 января 2010 г. согласно части 4 статьи 11 определен перечень предметов правового регулирования регламента местного Совета[4].

    Анализ  содержания указанной статьи позволяет  сделать вывод, что предмет правового регулирования регламента ограничен сессионной деятельностью Совета. Но необходимо отличать регламент сессии (обычно это регламент самой сессии) от регламента Совета.

    Многие  Советы кроме регламента сессии принимают  следующие решения, которыми закрепляются отдельные полномочия депутатов:

    1) положение о президиуме Совета;

    2) положение о депутатских комиссиях;

    3) положения о депутатских группах;

    4) положение об аппарате Совета;

    5)положение  об органах территориального  общественного самоуправления (ОТОС);

    6) положение о консультантах и  экспертах, работающих в депутатских комиссиях;

    7) положения о помощниках депутатов.

    Целесообразно было бы все эти положения объединить в одном нормативном акте – регламенте Совета.

    Более того, как показывает анализ решений  Советов, регламенты Советов (как и другие решения нормативного характера) базового и первичного уровня управления официально не публикуются и не известны широкой общественности. Это является нарушением принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления (статья 3 Закона о местном управлении и самоуправлении) и статьи 7 Конституции, поскольку нормативные акты государственных органов должны публиковаться или доводиться до всеобщего сведения иным, предусмотренным законом способом.

    В действующем Законе о статусе  депутата местного Совета ряд статей о полномочиях депутата содержат отсылочные нормы к регламенту Совета.

    Регламентом определяется порядок признания  полномочий депутата (на первой сессии через мандатную комиссию), устанавливаются нормы депутатской этики, регламентируются процедурные аспекты участия депутата в работе сессии и всех органов Совета, в реализации контрольных полномочий местного Совета. Статьи 3 и 20 Закона о статусе депутата местного Совета предусматривают, что депутат при осуществлении своей деятельности учитывает интересы граждан и особенности развития соответствующей административно-территориальной единицы, способствует развитию различных форм местного самоуправления – общественного самоуправления и форм непосредственной демократии. Способы учёта интересов граждан (анализ обращений, публикаций в местных СМИ, приём граждан, проведение собраний и конференций, консультативный опрос) и процедура реализации форм прямой демократии на местном уровне с участием депутата могут быть закреплены в регламенте местного Совета [5].

    Для работы в комиссиях (следует считать, что и в других органах местного Совета) могут привлекаться в порядке, определенном регламентом местного Совета, консультанты и эксперты с правом совещательного голоса (статья 16 Закона о местном управлении и самоуправлении). Правовое положение консультантов, экспертов и других приглашенных лиц (представители трудовых коллективов и общественных организаций, члены ОТОС, старосты сельских населённых пунктов, депутаты нижестоящих или вышестоящих Советов, должностные лица территориальных органов госуправления и т.д.) также может закрепляться в регламентах.

    Сессия  или президиум Совета могут принять  решение о помощниках депутата – во всяком случае, законодательство Беларуси не содержит запрета на введение подобного института. По решению Мингорсовета от 24 июня 1997 г. у депутатов Минского городского Совета появились общественные помощники. Положение о помощниках депутатов Мингорсовета в настоящее время содержится в гл.7 регламента Мингорсовета, принятого 1 апреля 2004 г., №96 [7].

    Особое  значение имеет закрепление в  регламентах процедурных вопросов взаимодействия граждан и их объединений с депутатами и органами Совета.

    Так, согласно статьи 15 Закона о местном управлении и самоуправлении президиум Совета должен обеспечить широкое участие организаций и граждан в разработке, принятии и реализации решений по вопросам местного значения. Однако нет ни одного местного Совета в Республике Беларусь, который бы в полной мере закреплял в регламенте или ином решении процедуру и организационно-правовые формы взаимодействия Совета и общественности.

    Для совершенствования и унификации регламентов Советов необходимо разработать примерный (модельный) регламент местного Совета и утвердить его на очередном Съезде депутатов местных Советов Республики Беларусь. 

    1.4. Депутатский мандат 

    Депутат является представителем своих избирателей и обязан представлять их интересы в государственных органах власти. Согласно статье 1 Закона о статусе депутата местного Совета депутатом местного Совета является свободно избранный гражданин, проживающий на территории, входящей в избирательный округ, представитель, уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти местным Советом депутатов, представлять своих избирателей в государственных органах и других организациях, осуществлять иные полномочия, предусмотренные Конституцией Республики Беларусь, Законом о статусе депутата местного Совета и другими актами законодательства (в т.ч. и регламентами Советов).