Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта государственного управления (на примере США)

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее семи лет, достигший 25-летнего возраста и проживающий в том же штате, от которого он баллотируется, как правило, он должен проживать и в соответствующем избирательном округе.[12]

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый самой Палатой (фактически её партийным большинством). Это третье лицо в государстве после Президента и Вице-президента. Он наделен широкими полномочиями: ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и прочее.[13]

Партийные комитеты играют главную роль в организации каждой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции, это так называемый кокус,, избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей это могут быть представители разных партий, фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организую оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные “кнуты” и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное – нужное голосование. На конференции фракции избирается “рулевой комитет”, в который входят партийные руководители; этот комитет обеспечивает единство партийной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т.д.

В каждой палате действует большое число постоянных и временных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуждения законопроектов, расследовательской деятельности. Особенно важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 – в Сенате и 22 – в Палате представителей, по номенклатуре вопросов они в основном совпадают. Комитеты строятся в соответствии с законном по всем направлениям государственного управления. Предметная компетенция каждого комитета раскрыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иностранным делам, транспорту и др.). Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председателем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Сенат и Палата представителей создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят совместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует ещё акая форма деятельности палат, как “комитет всей палаты” (в Палате представителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате – международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упрощенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности более сложный регламент палаты.

Конституция закрепила строго определенный объем полномочий законодательного органа (раздел 8 и 9 ст. I), то есть предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не в праве.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следующим основным вопросам.

Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.

Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о “регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами”. Конгрессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйственной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудовых отношений и др.

Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и содержания армии и флота, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.

Внутренняя жизнь, Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире её конституционных пределов.

Импичмент. Так называется процедура отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение государственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так. Право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение – Сенату. При этом если подсудимым является Президент США, то председательствует Главный судья. НИ одно лицо не может быть осуждено без согласия ⅔ сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избирать Президента предоставляется Палате представителей, а Вице-президента – Сенату.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти: судей Верховного суда США, министров, послов и др. – всего около 300 должностей. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в ⅔ голосов одобрять международные договоры для их последующей ратификации Президентом.

К специальному полномочию Палаты представителей относится исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли, то есть те законопроекты, которые связаны с выделением на какие-то цели государственных ассигнований.

В Конституции не определяется структура судебной власти, а предусматривается лишь создание Верховного суда, члены которого назначаются президентом при одобрении сената и находятся на своих постах до конца жизни при условии «безупречной службы». Учреждение же остальных судов поручается Конгрессу.

В системе государственной власти, опирающейся на разделение властей и господство права, судебные органы выступают как самостоятельные и независимые носители широких властных полномочий. Судебная власть выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодательных и исполнительных органов. Одновременно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не только применяют законы и правовые акты, но и фактически занимаются нормотворчеством.

Специфика американского гражданского общества, основанного на свободе, предопределила важную роль судебных органов во всех сферах как отношений граждан с государством, так и отношений граждан между собой. С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей, практически неограниченной компетенцией, позволяющей им рассматривать самые разнообразные иски и споры в экономической, гражданской и других сферах жизни общества. В США насчитывается самое большое число судей и судебных адвокатов, сложилась развитая, хотя и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократических процессуальных гарантий; страну иногда называют “государством судей”, отмечая тем самым не только полновластие американских судов, но и доверие населения к этим органам государственной власти.[14]

Авторитет судов опирается на безоговорочное исполнение судебных решений гражданами и государственными органами, в том числе по вопросам, связанным с признанием Верховным судом неконституционности законов и административных актов, что немедленно исключает их из действующего права. Любое вступившее в законную силу решение Верховного суда носит общеобязательный характер судебных решений, хотя по своему значению действующие прецеденты постепенно уступают место статутному праву, то есть писанным законам. В то же время суды не вправе вмешиваться в прерогативы законодательной и исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией, общенациональная судебная власть ограничена. Федеральные суды разбирают все дела, возникающие в связи с толкованием Конституции, законодательством и международными договорами страны; дела, касающиеся иностранных дипломатов, аккредитованных в США; дела, связанные с морским правом; все споры, в которых одной из сторон являются США; все споры между двумя или более штатами, между гражданами различных штатов, между штатом или его гражданами и иностранными государствами или гражданами. 11-я поправка к Конституции, принятая в 1795, исключила из юрисдикции федеральных судов дела против штатов, возбужденные гражданами других штатов или иностранных государств. Судебная власть распространяется лишь на рассмотрение дел и споров; суды не вправе инициировать дела и оказывать консультации.

Верховный суд. состоит из председателя и восьми членов суда (такой состав был узаконен еще в 1869). Конгресс утверждает кандидатуры судей, которые назначаются президентом с согласия сената и могут быть смещены лишь через процедуру импичмента. Судья может уйти в отставку в возрасте 70 лет после 10 лет работы в суде или в 65 лет после 15 лет работы в суде. Пенсия назначается в размере полного годового оклада (в 1998 председатель имел годовую заработную плату 175,4 тыс. долл., члены суда – по 167,9 тыс. долл.). Верховный суд заседает с октября по июнь.[15]

Согласно Конституции, Верховный суд изначально вел все дела, касающиеся иностранных дипломатов, аккредитованных в США, а также дела, в которых одной из сторон выступает штат. Верховный суд выступает как апелляционная инстанция при ведении всех прочих дел на федеральном уровне. Большинство рассматриваемых им дел поступает в порядке апелляции из судов низших инстанций. Конгресс при этом может принимать нормативные акты, относящиеся к юрисдикции Верховного суда как апелляционной инстанции.

Творцы Конституции надеялись, что Верховный суд в ходе рассмотрения конкретных дел будет определять конституционность действий властей как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. При принятии решений судьи обладают значительной независимостью благодаря конституционным гарантиям их неприкосновенности, включая пожизненное нахождение в должности и запрет на снижение заработной платы. Тем не менее судьи не могут полностью игнорировать общественное мнение, и на Верховный суд может оказываться давление как со стороны Конгресса, так и со стороны президента. Конгресс, например, определяет апелляционную юрисдикцию суда, а президент правомочен назначать новых судей.

Верховный суд, как правило, рассматривает дела государственного значения. По закону о судоустройстве 1925, он вправе по своему усмотрению выбирать дела, относящиеся к его апелляционной юрисдикции. В случае решения принять дело к производству Верховный суд направляет запрос в суд низшей инстанции. Если Верховный суд не намерен принимать дело к производству, то в таком случае решение нижестоящей апелляционной инстанции считается окончательным. В небольшом числе особых случаев, преимущественно уголовных, закон предусматривает право на апелляцию в Верховный суд. Решения Верховного суда оформляются письменно, с изложением как мнения большинства, так и особых мнений членов суда.

Прочие суды. Помимо Верховного суда, федеральная судебная система включает 12 окружных апелляционных судов, 89 районных судов в 50 штатах (от одного до четырех в каждом), а также районные суды в федеральном округе Колумбия, в Пуэрто-Рико, на Гуаме, Виргинских и Марианских о-вах. Члены всех этих судов назначаются президентом. Районные суды являются судами первой инстанции. Апелляционные суды рассматривают апелляции по делам, прошедшим через районные суды. Они осуществляют также контроль за деятельностью федеральных ведомств. В большинстве случаев апелляционные суды являются последней инстанцией. Кроме этих трех уровней судов общей юрисдикции, существуют также специальные суды, включающие Апелляционный суд США по федеральному округу, Федеральный претензионный суд, Суд США по делам внешней торговли, Военно-апелляционный суд США.

Гражданские и уголовные дела. Суды принимают к производству гражданские и уголовные дела. Гражданские иски, занимающие более всего времени в работе судебной системы, обычно возникают в результате споров между гражданами и в качестве наказания предусматривают компенсацию причиненного ущерба. Уголовные дела возбуждаются при возникновении угрозы обществу и в ряде случаев предусматривают суровые наказания, включая пожизненное заключение и смертную казнь. Поэтому при ведении уголовных дел предусматриваются строжайшие гарантии соблюдения процедуры. Гражданские иски допускают менее жесткие процедурные нормы и нередко разрешаются без суда.

Власть в штатах и на местах. Федеральная система распределяет власть по нескольким уровням. Некоторые полномочия вверены исключительно федеральному правительству, другие – находятся в исключительном ведении штатов. Есть и т.н. совпадающие полномочия, осуществляемые как федеральными органами, так и властями штатов. В случае возникновения разногласий федеральные суды – в последней инстанции Верховный суд – обязаны разграничить сферы полномочий и защитить приоритет федеральной власти в случае совпадения этих сфер.

Власть в штатах. Как и федеральная власть, власть в штатах распадается на три ветви. Законодательные собрания (легислатуры) штатов, как и Конгресс, состоят из двух палат, за исключением Небраски, где действует однопалатное законодательное собрание. Численность легислатур, как и заработная плата законодателей, значительно варьирует. Примерно половина легислатур, в том числе законодатели самых густонаселенных штатов, собирается на ежегодные сессии, остальные – раз в два года. Члены законодательных собраний избираются по округам с примерно одинаковой численностью населения, причем процедура выборов была отработана после ряда судебных решений (начиная с дела Бейкер против Карра в 1962, когда Верховный суд установил принцип «один человек – один голос» для законодательных округов штатов).